薛二勇等 | 深化教育综合改革的科学理念、关键行动与制度保障

《教育发展“十五五”规划》（简称《规划》）明确指出，深化综合改革，树立和践行科学的教育发展理念、强化一体推进教育科技人才工作协同、优化教育管理运行机制、深化教育评价改革、推进教育数智化变革、完善教育战略性投入机制和法治保障。从教育理念、改革抓手、制度保障方面，《规划》明确了六项综合改革核心内容，以此破解高质量教育体系建设进程中的重大阶段性问题，加快建成教育强国。深化综合改革是破解教育强国建设深层次矛盾的路线图和方法论，《规划》推出的六项综合改革任务相互嵌套、协同发力，共同构成支撑教育系统改革的矩阵，为2030年教育强国建设取得显著成效、高质量教育体系基本建成提供路线指南和方法指引。

教育综合改革的科学理念

教育理念是教育改革发展的价值导向和方向指引。教育观、大局观、政绩观是教育理念的基石，以三者为基础优化教育价值坐标系，为高质量教育体系建设锚定方向。科学的教育发展理念，既要传承中华优秀传统文化与教育的导向，又要回应新时代教育强国建设的现实诉求，构成教育强国建设的精神支撑。教育观明确“培养什么人”的目标，大局观锚定“为谁培养人”的面向，政绩观解决“怎样培养人”的导向，共同构成教育综合改革的内核，引领教育高质量发展。

（一）树立人人出彩、人尽其才的教育观

《规划》明确提出，要引导全社会树立科学的人才观、成才观、教育观，以此推动形成“人人通过教育而出彩、人人皆可成才、人人尽展其才”的价值重塑，将科学的人才观、成才观系统融入教育全过程，这正是对“有教无类”教育公平理想与“因材施教”育人智慧的现代性转化。

人的发展是一个长期过程，在不同行业、职业与领域有着不同的成才标准，关键是要将培养身心健康、德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人作为教育的根本方向，这是人实现终身发展的基本需要。健康第一、五育并举、价值引领等，是对马克思主义“人的全面发展”学说的当代阐释和时代创新。教育供给不仅包括高质量的普通教育，也包含创新性的职业教育，还延伸至科学、技术、艺术、体育等多个领域。职普融通、产教融合、学科交叉融合等的深入推进，旨在构建差异共生的教育生态。新型教育观突破教育工具理性的束缚，将中华优秀传统文化智慧与现代教育理论相结合，认为教育的终极使命是赋予每个生命通过自我建构实现“出彩”的可能，使教育体系从“筛选器”转变为“赋能场”，保障每一个个体的潜力和才能得到充分发展。

（二）强化国家建设、民族复兴的大局观

《规划》强调教育对国家战略的系统性支撑作用，注重统筹个体内在发展与外在作用发挥的体系建设，将国家战略要求与民生发展需求辩证统一起来，实现教育的人本价值与社会价值的动态平衡。自觉将教育发展融入经济社会发展大局，是教育发挥基础性、先导性、战略性作用的必然要求。教育大局观充分体现了系统互嵌互促的思想，即教育体系并非孤立存在的子系统，而是深度嵌入国家创新体系与社会结构变迁进程之中。强化教育对科技和人才发展的支撑作用，推进“双一流”建设与“新双高”计划，本质上是要求教育发挥“动力源”功能，通过学科交叉融合与有组织科研，直接服务于新质生产力的生成。

大局观内含“时空辩证法”。在时间维度上，十年树木、百年树人，其要求克服功利主义的“短期主义”，秉持“长期主义”的育人哲学，构建覆盖全生命周期的能力发展支持系统。教育效果的显现具有长期性和滞后性，这要求遵循人的身心发展规律和知识创新创造规律，将教育发展和生命历程紧密结合，促进终身学习与成长。在空间维度上，格物致知、诚意正心，要求将学校“小课堂”与社会“大课堂”有机结合，教育要主动对接国家战略、社会变革和产业需求等，优化供给侧结构性改革。

（三）践行科学发展、实绩为要的政绩观

教育综合改革必须确立正确的教育政绩观。科学的政绩观，应当将“立德树人”这一根本任务作为政绩考核的出发点和落脚点。要深化教育政绩评价改革，构建德才兼备的综合评价体系，强化对核心素养、创新潜能及社会责任等方面的考察。君子务本，本立而道生，教育政绩观建设必须坚持科学发展、实绩为要。政绩评价要引入增值评价和过程评价，关注“起点上的公平”与“过程中的进步”。这要求将教育资源的优化配置与人的高质量发展有机结合，构建健康的教育生态。以科学的教育政绩观为引领，培育教育综合改革的责任意识和创新精神，推动教育治理从“数字政绩”向“育人实绩”转型，为减负提质等改革举措的推进奠定价值基础。

教育综合改革的四大行动

基于教育发展的内在要求与外部需要，“十五五”时期的教育综合改革需要推进四大行动，分别为强化一体推进教育科技人才工作协同、优化教育管理运行机制、深化教育评价改革、推进教育数智化变革等。以此推动教育链、创新链、人才链、产业链深度耦合，形成教育自身质量强、支撑作用强、人民认可度高的发展格局。

（一）教育科技人才一体化推进

充分发挥教育对科技和人才的支撑作用，是国家创新体系从要素叠加向系统耦合转型的内在要求。教育、科技、人才三大系统的良性循环，是新质生产力生成的核心引擎。这一定位将教育定位为创新要素汇聚与融合的枢纽，是形成创新驱动发展的原动力。教育对科技的支撑正在向“主动策源”转变，要强化科研机构、创新平台、企业、科技计划的人才集聚与培养功能。推进新一轮“双一流”建设、启动高水平应用型本科高校“双优”建设等系列部署，是构建覆盖基础研究、应用开发、成果转化的全链条创新体系的必然要求。建设国家交叉学科中心、提升高校科技自主创新能力等一系列举措，目的在于通过强化国家战略科技力量协同，推动高校从“单兵作战”转向“体系化攻关”。同时，要强化“政产学研用金”联动，破解科技成果转化的现实障碍。

教育对人的支撑，关键在于构建以人为本、需求牵引、动态调整的育人体系。加大拔尖创新人才自主培养力度、建强国家卓越工程师学院、布局国家产教融合创新平台等举措，回应人才培养与产业需求错配的现实痛点。推动人工智能融入全学段教育，促进科学教育与人文教育协同发展，培养具备批判性思维、跨学科问题解决能力的复合型人才，为“学校育才”与“岗位成才”搭建衔接桥梁，为新质生产力发展筑牢人才基础。同时，要通过战略性调整优化教育资源布局，引导人才与科技要素向重点区域集聚，构建形成链式育人生态。

（二）教育管理体制机制同步优化

教育管理体制机制改革的核心，在于构建适配人口变化与高质量发展要求的“央、省、市、县、校”五级权责体系，具体体现为几个方面的改革：基础教育形成“省级统筹、以县为主、市县结合”的管理体制，高等教育推进分类管理并落实办学自主权，职业教育聚焦强化地方主责和多元共治。

基础教育管理体制机制改革的关键在于落实“市县结合”，突破传统单一“以县为主”模式在人口流动、资源跨域配置方面的制度约束，逐步解决县级财政与事权不匹配、教师跨区域调配等问题。同时，加大对高中阶段教育的市级统一规划布局与招生政策统筹力度，为县域高中发展提供制度支撑，形成市县协同治理的新格局。此外，随着基础教育全学段全面普及的推进，要统筹设计12年一贯制课程体系，加强教育教学内容的衔接性和贯通性，构建高质量的课程和资源体系。

高等教育管理体制机制综合改革要坚持分类发展与扩大办学自主权。在中央和省级政府两级管理的体制框架下，逐步扩大高校在自主招生、学科设置、职称评聘等方面的自主权，构建政府科学管理、高校自主办学、社会有效监督的新型治理关系。同时，要以大学章程为基石，推动高等学校优化内部治理机制，破解“一放就乱、一收就死”的困局。针对布局在市域、县域的高校，要建立多主体协调共管机制，优化其发展环境。职业教育管理体制改革要强化政府统筹、坚持多元办学，在明确政府责任的基础上深化与产业、行业的协作，形成教育、产业、行业、企业多方协同的技能人才培育与技术创新制度。

（三）教育评价实施综合性改革

发挥教育评价指挥棒的正确导向作用，通过完善学生评价、教师评价与考试招生制度，引领教育综合改革有序推进。学生评价改革要聚焦“五育并举”与综合素质培养，服务学生全面发展的目标。探索运用人工智能、大数据等数智技术赋能教育评价改革，推进中考改革，完善综合素质评价结果的应用机制，通过过程性记录与增值判断提升评价的效能，使教育评价成为学生发展和成长的助推器。统筹整合结果评价、过程评价、增值评价等多元评价方式，将思想道德、知识水平、能力素养、责任意识等内容纳入评价指标，依托全程数据采集构建学生数字评价画像，进一步提升评价的科学性。教师评价要始终坚持师德师风第一标准，树立分类多维的实绩评价导向。

基础教育教师评价要以育人实效、专业发展为评价基准，针对不同学段、类型的基础教育教师，开发具有统一标准和育人特色的评价内容，并结合教育实际采用适配性评价工具，在不增加评价负担的情况下实现科学评价。高等学校按照不同类型的任务实施分类评价，研究型高校教师评价要突出原创性科研质量、创新人才培养贡献、支撑国家重大战略程度等，教学型高校教师评价要突出技能人才培养质量、产学研协作效果、支撑区域高质量发展程度等，科研教学并重型高校教师评价要突出人才培养、科学研究和社会服务的综合效能。通过差异化特色化评价机制，引导不同教师聚焦主业、教出特色。

以促进学生德智体美劳全面发展为基础，推进中考、高考招生制度综合改革，逐步将“五育并举”要求纳入中高考考试内容，以考试或考核内容的全面性牵引实现育人过程的全面性。同时，推进招生制度改革，推动优质高中招生指标均衡科学分配与高中阶段教育多元录取相结合，高考统一招生制度与多样化招生方式相结合，使不同学生都能结合自身能力、入学标准和发展预期进入适配的教育机构学习。根据技能人才的成长规律和时代发展需要，推进职业教育考试招生制度改革，突出技能性考核内容，培养技能创新人才。根据不同类型研究生的培养定位、社会需要和专业特点等，推进研究生考试招生制度改革，尤其是加强科学知识、探索精神、创新能力等方面的评价。

（四）教育数智化促进新质发展

把教育数字化作为教育强国建设的新赛道、新动能与新优势，以人工智能为支撑，推动教育理念、培养模式、考试考核、科研范式和治理机制实现深层次变革。通过建强国家智慧教育公共服务平台，打造国家人工智能（教育）应用中试基地、国家教育大数据中心等具体举措，构建形成教育数字化发展的新格局。

以教育数智化推动教育理念变革，打造泛在化学习生态与个性化学习机制，在知识集中统一传授的基础上推进大规模因材施教，既面向全体也面向个体开展教育，构建公平优质的教育体系。推进人才培养模式的重构与创新，教育数字化催生的“师、机、生”三元教学结构重塑了教育要素关系。传统教师的教学重心发生转移，更加侧重策略性知识的传授。人工智能参与到教学环节，侧重标准化知识的传递，静态知识资源逐步演变为动态知识图谱，学习空间拓展为虚实融合的智能环境与全程陪伴的同伴式教育场域。革新评价范式，推动瞬时反馈、过程追踪与增值评价的综合应用。通过对学习行为进行多模态伴随式采集，实现学习效果的瞬时反馈；基于长周期多维度数据建立学生发展数字档案，形成全过程追踪评价；以证据为基础，基于链式成长轨迹开展增值评价。

推进科研方式转型，统合运用大数据推进科研创新。通过模型、算力、算法的统筹推进，基于大规模文献分析、实验的智能模拟、结果的多维验证等，以综合集成缩短科研创新周期，提升创新质量。促进教育治理体系转型，实现数据驱动决策和智慧治理。深化数据赋能教育治理、完善数字教育标准规范体系，依托教育大数据中心整合学籍、师资、经费与人才供需数据，实现学龄人口监测预警、学科专业动态调整及资源精准配置；建立采集、分类、统合数据管理机制与分析、预警、干预智能决策机制，提升教育政务服务水平。

教育综合改革的制度保障

制度建设是教育综合改革高质量可持续推进的重要保障。建立适配学龄人口变动的经费分配新机制，确保国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%；加快推进教育法典的研究编纂工作，修订《中华人民共和国教师法》等相关法律，完善教育法治体系。构建教育大安全体系，健全校园安全纠纷多元化解机制和安全风险社会化分担机制。《规划》从教育投入、法治体系与校园安全等方面，明确了教育综合制度建设的关键领域与重点环节。

（一）构建全程经费保障制度

教育综合改革要优化经费投入机制，提升经费使用效能。将国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例纳入硬性挂钩机制，形成经费投入的“硬”约束制度。基于教育高质量发展需要，优化各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平。根据社会承受能力、时代发展需要、教育改革内在要求等，优化非义务教育的培养成本合理分担机制。根据高等教育办学水平、社会贡献、学科影响、专业设置等，调整生均拨款制度，形成差异化精准拨款机制。分学段、分领域引导社会力量规范投入教育，优化教育捐赠制度，形成教育投入多元发展新格局。不断优化教育经费监管制度，开展经费绩效评价，引导教育经费投向教育强国建设的关键领域和薄弱环节，构建高效经费支持体系。

（二）构建精准政策支持机制

聚焦教育强国建设的关键领域和薄弱环节，健全分层分类、滚动实施的政策支持体系。建立学龄人口变化与教育资源适配制度，构建跨学段教育资源动态调整的政策机制，建立城乡融合的人口预测预警与资源适配机制，以科学的政策机制引导资源实现高效配置。构建标准引领、精准干预、资源直达的政策工具箱，破解区域教育发展不平衡不充分问题。以教育家精神铸魂强师，立足职前教育与职后发展的系统观，构建高质量教师成长体系。强化教师待遇权益保障，多措并举健全中小学教师工资长效联动机制，确保教师的平均工资收入水平不低于或高于当地公务员的平均工资收入水平。营造有利于教书育人的良好环境，全面清理精简教师承担的非教育教学任务，推动教师潜心钻研教学、专注教书育人。健全尊师重教的社会制度，形成社会公共服务教师优先政策，进一步提升教师的荣誉感、获得感和自豪感。

（三）构建系统教育法治体系

教育法典的研究和编纂是教育法治体系建设的奠基性工程。以现行教育法律为基础，整合教育行政法规、部门规章、指导意见等政策文件，推动教育法治建设从“分散单行”转向“体系融贯”，实现从短期管理向常态化制度治理的根本转型。根据教育内外部形势的变化，加快推进《中华人民共和国教师法》等法律的修订工作，形成教育高质量发展的制度支撑。同时，修订或制定教材管理、校园安全、校外培训、学生欺凌与伤害事故等领域的法规制度，保护利益相关者的合法权益，形成学校尽职免责制度。

（四）构建全域健康育人机制

落实“健康第一、五育并举”要求，建设健康学校，构建促进学生全面发展的制度体系。通过制度建设、文化浸润、教育创新的联动，打造主动预防、防患未然的学校育人体系。构建公正严明的管理制度，基于价值重塑、规则准则、环境优化等，建立家校社协同的包容性教育环境。推进校园数智化安防建设，筑牢校园安全防线，夯实立德树人新格局的根基。以高质量教育联合体建设为抓手，推进全员、全过程、全方位、全领域育人。

以深化教育综合改革，推动《规划》目标愿景落地与战略任务落实。教育综合改革方面的规划部署以科学理念为魂、以四大行动为骨、以坚实保障为基，形成理念、行动、保障彼此支撑的有机整体，构成破解高质量教育体系建设深层次矛盾的系统性解决方案。将“人人出彩、人尽其才”的教育观融入育人全过程，将“国家建设、民族复兴”的大局观贯穿资源配置全链条，将“科学发展、实绩为要”的政绩观嵌入治理各环节，以一体化布局、管理体制改革、教育评价改革、数智化变革为行动纲要，以经费配置、精准支持、教育法治和健康育人为制度保障，系统推进教育综合改革，持续赋能《规划》落地实施，推动教育改革从要素叠加走向系统耦合，为教育强国建设提供有力支撑。

本文系江苏省教育科学规划战略性与政策性重大招标课题“整体提升农村中小学教育质量的战略研究”（项目编号：A/2024/a3）的研究成果

（作者薛二勇系北京师范大学京师特聘领军教授、中国教育政策研究院副院长；位钰凯系北京师范大学教育学部博士研究生）

《人民教育》2026年第13—14期