中小学校管理办法促进现代学校治理机制创新
摘 要:2017年3月7日和28日,《中国教育报》分别以《一部解渴的地方性教育法规》《地方版“学校法:为何立规矩?如何画方圆”》为题,推广《青岛市中小学校管理办法》立法经验。教育部政策法规司召开学校管理法律问题研讨会,肯定青岛立法创新。《人民日报》等媒体报道2800余次。 1.率先出台立法,以地方政府规章形式,明确了学校职责、学校内部治理、督导评价的基本制度和学校发展保障机制。 2. 落实学校法人主体地位,推动学校依法按章程办学机制、自主管理机制的建立、社会参与机制的建立。 3.厘清政府治理方式,将政府的治理,定位在设立审批、有限监管和科学评价以及发展保障三个维度,重点对监管评价和发展保障作出规定。
【创新缘由】
学校的依法治理是教育治理体系和治理能力现代化的关键和重要组成部分。目前从国家到地方,均还没有出台立法,从制度上对学校治理作出科学规范。在实践中政府及有关部门管得过多、过死与学校规划建设、师资经费等发展保障不到位的情形并存,越位、缺位的现象时有发生,不利于激发学校主体的办学活力。同时,对中小学来说,实施校长负责制,校长应该拥有哪些职责没有明确界定,学校内部治理缺乏规范,特别是在校内外活动中学校与学生监护人、社会的职责不明晰,影响了教育教学活动的正常开展。以立法形式进一步理清政府、学校、社会的权责关系,有助于突破教育改革的瓶颈问题,将在全国教育治理层面起到了很好的创新示范和立法引领作用。
【实施过程】
1.调研实践阶段:2010年《国家教育纲要》实施以来,青岛坚持试点引路,积极推进实践基础上的制度创新。2014年以市政府规范性文件形式出台了《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》(青政办发〔2014〕4号),将人、财、物和教育教学管理4个方面14项权限下放给学校。同步配套建立学校章程制订、校务委员会、中小学校长、党组织、教职工代表大会等多个规定,探索区域治理的青岛路径。 2.制度成型阶段:2015年,以承担教育管办评分离改革和教育行政执法体制改革为契机,坚持专家引领和问题导向,委托中国政法大学开展国外学校法立法研究,积极总结实践经验,固化现代学校制度建设的成果,明确了学校在课程实施、招生、教师选聘、经费管理等方面职责和有关权限运行的基本原则以及校长负责则、校务委员会、家长委员会等机构的组成与运行原则,2016年12月青岛市政府常务会议审议通过了《青岛市中小学校管理办法》,2017年3月20日起施行。 3.制度执行阶段:一是确保顶层设计落实落细,将条文分解为可执行、能落地的具体规范,并逐区市贯彻落实意见。二是确保制度实施不走样,面向中小学全面推行办法落地,引导广大中小学逐项梳理办理依据、流程,按照“一事一单一制度”的原则,制定学校管理权限清单,规范学校权限运行,健全依法治校制度规范。
【效果亮点】
1.《办法》推动了现代学校治理机制创新。一是明确政府职责,建立学校发展保障机制。二是明确学校职责,创新学校内部治理机制,促进学校依法规范运行。三是明确督导与考核评价制度,激发教育活力。以提高教育质量为目标,围绕学生、教师、学校等被评价主体,构建了多维度评价体系。北京师范大学石中英教授评价该《办法》很好地体现了依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校治理理念。 2.《办法》推动了现代学校区域治理模式的形成。从推进放管服改革,优化学校治理机制和中小学内部治理机制改革两个维度确定19个试点单位,逐个确定具体试点方向,进一步探索推进政府放管服背景下,政府对学校治理机制的创新和学校内部治理结构常态化运行的有效模式。依据《办法》,青岛全面深化管办评分离改革和教育行政执法改革,全面启动学校依法按章程办学机制的建立,全面推行学校管理权限清单制度,全面推动校务委员会、教代会、家委会等治理机构的常态化运行机制,构建起以法治为核心的政府治理机制、以清单管理为特征的学校办学机制、以社会主体广泛参与为特点的多元评价机制。青岛在全国教育政策法规工作会议上做典型发言。 3.《办法》推动全国立法领域改革创新风气的形成。《办法》对教育的热点难点问题进行了回应。比如明确“学生在节假日、寒暑假、放学离校后等非在校期间以及非学校组织的活动中,发生伤害事故的,组织者及学生监护人应当依法承担相关责任”,为学校办学松绑。再如按照权利和义务对等、教育保护与管理同步的原则,对学生的处分、惩戒等制度进行了规范,新华社刊文《青岛市在教育惩戒方面“吃螃蟹”》, 《光明日报》刊文《为首提“教育惩戒”的法规鼓掌》,政策法规司原司长孙霄兵指出,青岛市勇于面对当前教育改革发展的热点难点问题和群众的热切关注,率先制定出台政府规章《青岛市中小学校管理办法》,具有极大的认识和实践勇气。
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