“十四五”该如何构建优质均衡基本公共教育服务体系

[摘要] 构建优质均衡的基本公共教育服务体系是建设高质量教育体系的重大战略部署。要坚持系统观念认识基本公共教育服务体系建设的内涵，坚持问题导向准确把握基本公共教育优质均衡发展存在的短板不足，坚持以人民为中心抓好基本公共教育服务的“着力点”。“十四五”时期要切实提高基本公共教育服务供给能力、提升基本公共教育服务治理水平、加强基本公共教育服务投入保障、完善基本公共教育服务信息体系。

[关键词] 优质均衡；基本公共教育服务体系

[作者简介] 桑锦龙，北京教育学院副院长、研究员（北京西城100120）

建设高质量教育体系是“十四五”乃至更长时期我国教育现代化建设的主题，关系全面建设社会主义现代化国家的全局。2021年两会期间，习近平总书记强调要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。[1]  2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也将“推进基本公共教育均等化”放在建设高质量教育体系的战略优先位置，进行了重点政策安排。[2]  这就迫切要求我们立足新发展阶段，从战略和全局的高度认识新时代构建优质均衡的基本公共教育服务体系的内涵，坚持问题导向，明确“十四五”期间推进相关工作的“着力点”。

一、坚持系统观念认识基本公共教育服务体系建设的内涵

公共教育服务体系主要是指与特定的经济社会发展水平相适应，以促进社会公平正义为目的，以满足公共教育需求为根本任务，以政府提供公共产品性质的教育服务为载体的系统的制度安排。基本公共教育服务体系主要是指与政府优先提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共教育服务相关的制度安排。[3]例如，2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就曾提出“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”，并强调“基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排”。[4]

基本公共教育服务体系之外的公共教育服务制度安排，可以统称为非基本公共教育服务体系。基本公共教育服务与非基本公共教育服务的划分具有相对性，往往与经济社会发展水平、对教育属性的认识、教育发展优先议程的确立等因素相关。例如，一般认为在我国基本公共教育服务主要是指九年义务教育，但《国家基本公共服务体系“十二五”规划》除了对义务教育领域作出部署之外，还将学前教育、高中阶段教育、特殊教育等领域的某些项目（内容）纳入其中。2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》进一步将“基本公共教育”作为推进基本公共服务均等化的优先领域，从义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育、继续教育等四个方面作出重点任务的部署，将免费义务教育、农村义务教育学生营养改善、寄宿生生活补助、普惠性学前教育资助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学杂费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费列入“十三五”国家基本公共服务清单，强调要“完善基本公共教育制度，加快义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育，不断提高国民基本文化素质”。[5]  这充分反映了基本公共教育服务这一概念内涵动态变化的特征。

当前，世界正经历百年未有之大变局。辩证认识和把握国内外大势，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，必然要求我国“集中力量办好自己的事”。特别是把教育作为最重要的民生福祉来谋划，通过着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，努力解决好群众在教育领域的操心事、烦心事、揪心事，切实增加人民群众的“满意度”“获得感”。同时，伴随着我国教育改革进入攻坚期和深水区，改革举措越来越多地涉及既有利益格局的调整、发展方式的转变、价值观念的冲突，越来越多地涉及各级政府以及多个部门职责，越来越多地涉及与其他社会领域改革的协调配合，“增强教育改革的系统性、整体性、协同性”也是当前全面深化教育领域综合改革的紧迫要求。[6]  特别是2019年我国高等教育毛入学率超过50%，进入了普及化阶段，我国的教育普及任务基本完成，教育发展的供求关系、内外部环境、评价标准、保障机制发生了重要而深刻的变化，促进教育与经济社会协调发展的任务日益凸显，这也要求强化系统观念，在公共教育服务建设中着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系。

简言之，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，就是要全面落实党的十九届五中全会和全国教育大会精神，立足我国教育现代化建设正在从“基本现代化”走向“总体现代化”的阶段性特征，用系统化制度建设的方式反映新时代人民群众对于基本公共教育服务的新期待，促进中国特色、世界水平的公共教育服务体系建设。从基本公共教育服务体系的内涵和发展的阶段特征出发，就是要努力推进四个相互联系、相互依赖、相互促进、有机统一的教育领域综合改革。

（一）构建现代化的基本公共教育服务财政体系。基本公共教育服务财政体系主要是指政府为履行基本公共教育服务职责而对经费投入作出的具体系统的制度安排。构建现代化的基本公共教育服务财政体系就是要聚焦2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列战略目标，按照“充足、公平、有效”的原则完善我国基本公共教育服务经费投入体制机制。合理界定中央政府和地方政府的基本公共教育服务职责，努力使基本公共教育服务支出成为政府（尤其是以承担基本公共服务为主要职责的地方政府）的主要支出，公平配置经费资源，并不断提高生均教育经费水平和经费使用效益，力争达到世界发达国家平均水平。

（二）构建现代化的基本公共教育服务治理体系。基本公共教育服务治理体系主要是指政府依法对自身及其他利益相关者共同管理基本公共教育服务的内容和程序作出的具体系统的制度安排。构建现代化的基本公共教育服务治理体系就是要聚焦2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列的战略目标，按照“法治、多元、民主”的原则完善中国特色的基本公共教育服务治理体制机制。全面加强党对教育工作的领导，努力形成政府依法宏观管理、学校依法自主办学、利益相关者（如家长、社区）积极有序参与、各方合力推进基本公共教育服务事业健康发展的治理格局。特别是伴随着我国“教育基础性制度体系基本建立”，要更加重视中小学领导管理体制机制建设，处理好学校内部的政治领导权力、行政管理权力、民主监督权力、专业自治权力等关系，加快形成学校开放办学、社会广泛参与，学校、家庭、社会协同育人的教育发展新格局。

（三）构建现代化的基本公共教育服务供给体系。基本公共教育服务供给体系主要是指政府为配置或提供基本公共教育服务（产品）而作出的具体系统的制度安排。构建现代化的基本公共教育服务供给体系就是要聚焦2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列的战略目标，按照“充分、优质、多样”的原则，完善基本公共教育服务供给的体制机制。持续提高基本公共教育服务的覆盖范围和水平，建立健全质量标准和监测评估体系，推动基本公共教育服务高质量发展。重视满足人民群众日益增长的对基本公共教育服务的选择性需求，积极推动基本公共教育服务的供给侧结构性改革。

（四）构建现代化的基本公共教育服务信息体系。基本公共教育服务信息体系主要指政府为履行提供基本公共教育服务信息职能而作出的系统的制度安排。构建现代化的基本公共教育服务信息体系就是要聚焦2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列的战略目标，按照“全面、可信、便捷”的原则，完善提供基本公共教育服务信息的体制机制。加强基本公共教育服务信息体系的基础设施建设，形成统一、权威的基本公共教育服务政策、数据和服务平台以及更新运维机制，为人民群众提供便捷多样获取基本公共教育服务信息的渠道，满足人民群众对基本公共教育服务的知情权、参与权、监督权。

二、坚持问题导向准确把握优质均衡发展存在的短板不足

构建优质均衡的基本公共教育服务体系是建设教育强国的基础性工程，也是一个长期的历史进程。早在十年前，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就提出“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。[7]

2017年发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》充分肯定了“十二五”期间我国基本公共教育服务体系建设取得的成绩，明确提出我国基本公共教育服务体系基本确立。在此基础上，进一步聚焦2020年全面建成小康社会发展目标，将“建成覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系”作为2020年教育改革发展的重要目标之一，并对提升基本公共教育服务能力的重点工作作出了详细部署，强调“以中西部地区、贫困地区和民族地区为重点，补齐基本公共教育服务短板”等。[8]  此外，为了进一步推进现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，2018年初国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将义务教育（包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助）、学生资助（包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助）列为基本公共服务事项的内容，列入中央与地方共同财政事权范围。[9]

总之，在国家战略规划和相关政策的强力推动下，近十年来我国基本公共教育服务体系建设取得了积极进展。学前教育毛入园率从2010年的56.6%提高到2020年的85.2%，达到中高收入国家的平均水平（2017年经合组织国家3-5岁儿童的毛入园率为87%）。九年义务教育巩固率从89.9%提高到95.2%，义务教育覆盖率高于高收入国家平均水平。高中阶段整体实现基本普及，高中毛入学率2010年为82.5%，2020年升至91.2%。特别是义务教育基本均衡发展取得积极进展，截至2020年5月，全国累计2767个县（市、区）通过义务教育基本均衡发展国家督导评估认定，占95.32%。其中，东部890个，中部872个，西部1005个。[10]

此外，京沪等我国一些沿海发达地区，教育总体发展水平已达到世界主要发达国家平均水平，从可量化、可监测的一些指标来看，基本公共教育服务发展领域跟跑的项目在减少，并跑、领跑的项目在增多。简言之，我国基本公共教育服务体系建设已经站在一个新的历史起点。

但是，在看到巨大进步的同时，也必须清醒地认识到，我国基本公共教育服务发展仍存在不平衡不充分的问题，体系建设任务依然艰巨。特别是面对中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾已经转化的新形势，“我国教育还不能完全适应人的全面发展和经济社会发展的需要，现代教育公共服务体系、现代教育治理体系、现代教育保障体系还不够健全，一些深层次体制机制障碍需要重点破解，一些人民群众关心的热点难点问题还需要加快解决，地方推进改革的内在动力和活力还需要进一步激发”。[11]  从基本公共教育服务体系建设来看，存在的比较突出的问题包括：

一是基本公共教育服务供给不充分。以学前教育为例，党的十九大报告把“幼有所育”与“学有所教”并列，作为我国民生发展的重要内容之一，提出要办好学前教育。但与此相比，目前我国学前教育的普及水平还不够高，“入园难”“入园贵”“入园远”问题在一定范围内还存在。此外，九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率也都有进一步提升的空间。二是基本公共教育服务供给过程存在不均等现象。尽管我国教育普及水平日益提高，但从“择校热”“学区房”“流动人口子女教育”等人民群众反映强烈的问题来看，基础教育发展中的区域差距、城乡差距、校际差距、群体差距依然较大。三是基本公共教育服务保障能力存在较大差异。以2019年我国普通小学生均一般公共预算教育经费为例，省域间经费投入水平最高的地区是最低的地区的5倍多。省域范围内的差距也很大。四是优质基本公共教育服务资源供给不充足。中小学办学模式和培养模式“千人一面”的现象、中小学生课业负担过重现象还不同程度存在。特别是满足人民群众选择性需求的基本公共教育服务资源还不多，与此相关的校外培训过热过乱等不规范现象在一些地区还普遍存在。此外，我国的基本公共教育服务信息体系也存在较大的改进空间。

三、坚持以人民为中心抓好基本公共教育服务的“着力点”

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是我国教育现代化建设从“基本现代化”开始向“总体现代化”迈进，建设教育强国的关键起步期。立足新发展阶段，全面落实党的十九届五中全会和全国教育大会精神，必须坚持以人民为中心的发展思想，落实教育公益性原则，攻坚克难，抓好“着力点”，努力构建优质均衡的基本公共教育服务体系。

（一）提高基本公共教育服务供给能力。一是持续增加基本公共教育服务的有效供给。“推动义务教育均衡发展和城乡一体化，扎实推进义务教育薄弱环节改善与能力提升，推进义务教育从基本均衡迈向优质均衡”。[12]“加快城镇学校扩容增位，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务”。[13]重视推动特大城市和人口流入重点地区完善进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务的政策。持续提高学前三年毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率，不断完善广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。巩固提升高中阶段教育普及水平，以育人模式改革为核心促进高中阶段学校多样化发展，积极化解普通高中大班额问题。建立健全布局合理、学段衔接、普职融通、医教结合的特殊教育基本公共服务体系，让具备学习能力的残疾少年儿童能够公平获得适合自身特点、高质量的教育。二是促进公办学校公平优质发展。坚守公办学校的公共性，规范公办学校的入学政策和管理制度，完善公办学校的投入保障、激励奖惩、监督问责机制，努力使优质公平的公办学校体系成为基本公共教育服务供给体系的主体。[14]  要着力解决义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重的问题，统筹校外培训机构治理与校内教育教学质量提升工作，强化学校教育主阵地作用，整体提升公办学校的教育教学质量和课后服务水平。三是创新基本公共教育服务提供方式。建立健全利用信息化手段扩大优质基本公共教育服务覆盖面的有效机制。特别是支持面向欠发达地区开发优质在线教育资源，构建免费公益的数字教育资源公共服务平台。

（二）提升基本公共教育服务治理水平。一是以法治思维和法治方式推进基本公共教育服务建设。加快推进学前教育、家庭教育、终身教育等领域的立法，全面推进依法治教、依法治校。二是督促各级政府正确履行基本公共教育服务职责。明确各级政府发展基本公共教育服务的法定职责，切实落实中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》等决策部署，完善义务教育质量监测制度，加强监测结果运用，依法推进义务教育优质均衡发展。三是完善政府治理方式。推进基本公共教育服务管理的制度化、规范化、程序化，更加重视运用法律、规划、标准、经费、信息服务、督导等综合政策工具管理基本公共教育服务。四是建立区域基本公共教育服务均衡化机制。适应我国区域一体化发展战略部署（如京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等），坚持“省级统筹”与“区域统筹”相结合，探索构建跨行政区划的教育治理体制，推动区域基本公共教育服务均衡化，包括制定区域教育协同发展规划，完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，健全发达地区对口支援欠发达地区基本公共教育服务发展的有效模式等，加快提升欠发达地区基本公共教育服务水平。

（三）加强基本公共教育服务投入保障。坚持和巩固教育优先发展的战略地位，继续将基本公共教育服务作为财政优先保障的重点领域，努力实现财政性教育经费投入的稳定增长。一是深化基本公共教育服务投入体制改革。进一步明确中央和地方在基本公共教育服务领域的事权和支出责任，加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共教育服务的财力支持，依法落实各级政府的经费支出责任，尽快形成权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共教育服务投入保障机制。二是优化基本公共教育服务经费使用结构。推动经费使用结构重心从规模扩张向质量提升、结构优化转移。坚持义务教育在经费投入中“重中之重”地位，巩固完善城乡统一的义务教育经费保障机制。三是优化基本公共教育服务投入配置和使用机制。坚持“保基本、补短板、提质量、促公平”的投入方向，加快建立透明、公平、科学、可监督的投入决策机制，推动经费支出向发展薄弱地区（农村地区）、薄弱学校、困难群体倾斜。针对财政性教育经费支出困难等实际问题，完善预算分配方式，更加重视保障人员经费需求。同时，与时俱进改革财政教育经费管理体制和运行机制，给予基层和学校更多统筹使用经费的自主权。四是健全基本公共教育服务经费监管机制。完善经费审计制度、经费使用绩效考核制度以及经费信息公开制度，加强全方位、全过程、经常性的经费监管体系，全面提高经费投入效益。

（四）完善基本公共教育服务信息体系。适应信息化技术迅猛发展的形势并满足人民群众对基本公共教育服务的知情权、参与权、监督权，将提供充足、清晰和可信的基本公共教育服务信息作为政府的必要职能之一。一是加快建设先进的教育信息化基础设施。将其作为“新基建”的重要内容，构建高速泛在、开放共享、安全可靠的教育信息化环境，持续加大对农村、边远、民族地区等欠发达地区教育信息化的支持力度。二是完善国家教育管理信息系统。落实中央“构建服务全民终身学习的教育体系”战略部署，探索各种新型学习方式的保障机制，形成覆盖全民、伴随终身，记录所有学历和非学历信息，衔接学籍信息和学分银行的个人学习档案，统一纳入公民基本身份信息管理。[15]  加快形成全方位、立体化和多层次的教育管理与监测体系，推进基本公共教育服务的精细化和科学化管理。三是持续推进教育管理信息化。加强教育领域信息系统和数字资源整合，推进各级各类教育管理工作的衔接融合，提升通过大数据、信息化手段实施监管的能力。大力推进教育政务和基本公共教育服务信息公开，主动公开涉及人民群众切身利益或社会普遍关注的信息，例如考试、招生、收费等，鼓励媒体和人民群众监督基本公共教育服务机构的工作。

[1] 巩固抓落实拓展抓改革在公平和质量上取得新的实质性进展-教育部召开党组扩大会学习贯彻2021年两会精神[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/202103/t20210312_519368.html

[2] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

[3] 桑锦龙、汤术峰. 公共教育服务体系建设概论[M]. 北京：社会科学文献出版社，2019:30.

[4]《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

[5]《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

[6] 全面推进教育文化卫生体育事业发展不断增强人民群众获得感幸福感安全感[N]. 人民日报，2020-9-23.

[7] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201008/93785.html.

[8] 国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html

[9] 国办印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》[N]. 人民日报，2018-02-09.

[10] 全国2767个县（市、区）通过国家义务教育基本均衡发展督导评估认定[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/mtbd/202005/t20200520_

456715.html

[11] 蔡继乐. 用新时代中国特色社会主义思想加快建设教育强国——访十九大代表，教育部党组书记、部长陈宝生[N]，中国教育报.2017-10-17

[12] 陈宝生. 建设高质量教育体系加快建成教育强国[J]. 旗帜，2020 （12）.

[13] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

[14] 劳凯声. 教育体制改革与改革伦理问题[J]. 首都师范大学学报（社会科学版），2011（4）.

[15] 张力. 树立以提高质量为核心的教育发展观[N]. 中国教育报，2015-11-19.

《人民教育》杂志2021年第17期，文章原题为《关于构建优质均衡基本公共教育服务体系的思考》