从普惠性学前教育到免费学前教育的发展与实践

近日，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》），是我国学前教育政策领域的重大里程碑。我国在普惠性学前教育体系基本建成的基础上推进免费政策，有着重要的时代意义和价值。面向学前教育发展的新阶段、新使命，还需进一步探讨免费学前教育的发展路径与实施关键，满足人民群众幼有优育的美好期盼。

免费学前教育的时代意义与多维价值

合民生之需：作为提高人民幸福感和获得感的关键。《意见》明确提出：“从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。对在教育部门批准设立的民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。”这就将原来由家庭负担的保育教育费用转由政府承担，通过政府投入做“加法”，实现家庭教育支出的“减法”。此举措不仅能够有效降低家庭的教育成本，减轻育儿压力，而且让更多的家庭享受实实在在的政策红利，提高民众的幸福感和获得感，体现了学前教育作为一项社会公共事业的福利性和公益性。

合公平之义：作为社会公平的调节杠杆。免费学前教育的财政补助资金由中央与地方共同分担。《意见》中说明了中央与地方的分担比例，“第一档中央财政分担80%，第二档中央财政分担60%，第三档、第四档、第五档中央财政分担50%”，以此向经济薄弱地区倾斜，给予中西部地区较高比例的资金支持，弥补我国不同区域经济差异所造成的教育资源差距。不论城市还是乡村，不管家庭条件如何，保障每个幼儿都有获得优质学前教育的机会，拥有美好的人生开端，都是十分重要的。另外，《意见》中也指出“鼓励各省结合实际，进一步巩固落实家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等群体资助政策，做好兜底保障。”凸显出免费学前教育政策对特殊群体的精准兜底机制，通过制度性保障弥补其因先天条件或家庭环境导致的发展滞后问题，真正实现“弱势优先”的社会正义原则。

合发展之要：作为人口战略的基础工程。人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，而应对“人口挑战”也是早期教育与保育政策的目标之一。免费学前教育政策的出台是对当前人口结构变化形势作出的精准回应，是促进人口长期均衡发展的重要战略举措。该政策可成为降低“生育、养育、教育”三育成本的关键点，有助于激发社会生育潜力，推动生育友好型社会建设。另外，高质量的学前教育对于培养未来的社会建设者至关重要，可为儿童的身心健康和全面发展奠定良好基础，有助于提高未来人口的整体素质。

免费学前教育发展的政策回眸与实践样态

免费学前教育发展的政策回眸。第一，从局部探索到体系筑基。2010年到2018年可以被看作我国免费学前教育发展的筑基阶段。2010年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，强调发展学前教育必须坚持公益性和普惠性，这为后续学前教育普及普惠政策的推进和实践落地指明了方向。此后，我国分别于2011年、2014年、2017年连续实施三期“学前教育三年行动计划”，对普惠性学前教育政策进行落实，各阶段层层递进、相互衔接，切实缓解了“入园难”“入园贵”等问题。普及普惠成为学前教育发展的基本追求，至此，我国基本建成了保基本、广覆盖、有质量的学前教育公共服务体系。[1]

第二，从“幼有所育”转向“幼有优育”。2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，进一步明确了学前教育公益普惠的基本方向，提出了一系列推进学前教育普及普惠安全优质发展的重大政策举措。2019年，《中国教育现代化2035》中进一步确立了“普及有质量的学前教育”的发展目标。这意味着我国学前教育的发展重心已从关注幼儿园数量、幼儿入园率的“基本普及”转向注重学前教育质量的全面提升，也为后续探索免费学前教育奠定了坚实的资源与制度基础。

第三，从社会愿景走向政策议程。2025年1月，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出要“探索逐步扩大免费教育范围”，同年3月，《政府工作报告》首次提出“逐步推行免费学前教育”。《中华人民共和国学前教育法》中亦有相应条例指出：“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本。”紧随其后，国务院办公厅印发《意见》，标志着免费学前教育从社会愿景正式进入政策实施阶段，成为我国学前教育发展史上的又一重要里程碑。

免费学前教育发展的实践样态。在国家层面的免费学前教育政策出台之前，多地已开展多样化的先行探索，总的来说，呈现以下三种样态：

一是经济发达地区的区域性免费探索。部分经济发达地区的市、县（区）依托较强的财政保障能力，通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，探索区域性的免费学前教育政策。例如，2019年北京市对所有普惠性幼儿园按照1000元/生/月的标准给予生均定额补助。广州市从2018年起，分类提高普惠性幼儿园生均定额补助标准，2020年市财政补助普惠性民办幼儿园约3.88亿元。

二是面向弱势群体的精准性免费政策。为着力促进教育公平，许多地区面向贫困儿童、特殊需要儿童等弱势群体提供免费学前教育服务，基本上可免费覆盖学前教育整个阶段。例如，2015年，辽宁省面向所有残疾学生开展从学前到高中阶段的免费教育，以及广西壮族自治区于2016年免除了建档立卡贫困家庭子女在园的保育教育费。

三是针对重点地区的倾斜性免费举措。民族地区、边境地区和农村偏远地区等部分重点地区，政府通过加大财政补贴，采取减免保育教育费用、补助伙食费等措施，保障该地区适龄幼儿享有公平的入园机会。例如，西藏自治区自2012年秋季学期起，全面实行15年免费教育政策，涵盖学前三年至高中阶段。

免费学前教育政策深化实施的关键策略

政策协同：强化制度刚性约束。一方面，要制定学前教育免费化实施条例。免费学前教育政策的落地需要具体的实施措施作为保障，可以遵循学前教育法和《意见》的要求，制定学前教育免费化实施条例，将法律义务转化为实操细则，压实政府主体责任，细化财政投入、师资配置标准等内容，以制度刚性确保政策规范推行，为免费学前教育提供强有力的保障。

另一方面，要进一步加强各部门之间的联动。免费学前教育的推行需要各方的联手协作，要明确政府主导责任，建立教育、财政、人社、卫健等多部门联动的统筹协调机制。制定规范化管理方法，明确各部门监管职责，通过协同联动提升管理成效，强化学前教育监督，严格规范办园行为，保障政策落地质量。

财政保障：建立长效投入机制。其一，明确分级分担比例。免费学前教育需长效财政投入，核心是明确成本分担比例，构建中央—省级—县级三级财政机制，按照中央与地方所规划的不同分担比例安排好补助资金，确保按时足额拨付。中央通过转移支付重点支持经济欠发达地区，以弥补地方财力的不足，做好教育公平与兜底职责；省级统筹省内均衡发展；县级落实经费拨付与监管，保障本地免费政策运转。

其二，建立弹性动态的生均经费标准。在科学核定幼儿园办园成本的基础上，结合当地地区经济发展水平、物价变动、人口流动等因素灵活调整，避免“一刀切”导致的资源分配失衡。例如，经济发达地区可适当提高标准以匹配较高的运营成本，而欠发达地区则可通过财政转移支付确保基本投入。此外，应设置最低经费保障线，防止经济波动导致幼儿园运营困难。

其三，拓宽资金来源渠道。在坚持政府投入为主的前提下，要积极拓宽资金来源渠道。一方面，应激活社会资本参与路径，鼓励企业、团体和个人捐资助学，多渠道筹集资金缓解公共财政压力。另一方面，可在幼儿园内部设立专项发展基金，按收入1%的比例从收费与财政投入中提取，支持学前教育发展。[2]

质量提升：构建标准化、科学化的办园质量保障体系。一是要不断优化幼儿园课程建设体系。在推行免费政策的同时，必须紧抓学前教育质量不放松，而教育质量的提升离不开幼儿园课程体系建设。因此，要不断深化幼儿园教育教研改革，提升保教质量，构建多元化、科学化的幼儿园课程建设体系，推动幼儿园向高质量水平发展，实现免费与优质并行。

二是要加强教师培训，提升教师待遇与职业吸引力。首先，要加强教师培训，提升教师专业素养，提高教师队伍水平，以满足幼儿成长发展的需要。其次，要提升教师待遇与职业吸引力，通过合理制定教师工资标准、优化财政投入结构、发放从教津贴等措施，保障教师的工资待遇水平，提升职业吸引力，进而优化教师队伍结构。

质量监管：构建科学评估体系。第一，构建幼儿园办园质量评估标准。2022年2月，教育部印发《幼儿园保育教育质量评估指南》，各地应结合实地情况尽快完善幼儿园保教质量评价标准，构建以幼儿发展为本的办园质量评估体系。在评价标准上，应突出师幼互动、班级管理、环境创设等过程性指标，扭转以往的轻内涵重硬件的倾向，增强过程性评估、发展性评估，探索增值性评价。[3]加强学前教育质量监督管理，做到“以评促教”“以评促改”，保证幼儿园保教质量不断提高。

第二，进行动态监测与督导。要加强免费学前教育的动态监测评估，建立全国学前教育管理信息系统，实时监控入园率、经费使用、师资配置等数据，做好数据统计和信息监督管理工作，为政策调整提供实证依据。同时，加大督导力度，引入第三方定期评估政策执行情况，教育督导机构发布评估报告并公开，接受公众监督，适时调整政策内容。

第三，构建多元共治格局。要强化各方监管责任，积极引入家长、社区和专业机构等第三方力量参与监督和评价。通过建立家长委员会、定期举办家长会等形式，加强家长对教育的参与。另外，要强调社会支持的协同作用，引导相关的社会监管部门也要肩负起自己的责任，从而构建起多元共治格局，确保免费学前教育政策真正让人民满意。

参考文献：

[1]侯莉敏.我国学前教育普及普惠发展的成效、挑战与未来方向[J].学前教育，2024（09）.

[2]冯婉桢，吴建涛.普惠性幼儿园弹性定价机制构建[J].教育研究，2019（05）.

[3]刘友棚，高丙成.迈向2035：实现学前教育高质量发展的四大着力点[J].中国民族教育，2024（10）.

（作者徐艳贞系广东技术师范大学教育科学学院教授，许文卓、李羽彤系广东技术师范大学教育科学学院学前教育专业硕士研究生）

责任编辑：李景