分类推进高校改革的实践难点及应对

◎摘  要 分类推进高校改革是破解高校同质化难题、构建高质量教育体系的关键举措。系统梳理我国分类推进高校改革政策的演变历程，可以看到其从侧重“如何分类”向“如何一体推进”、从局部探索到系统集成的发展过程。当前，分类改革实践中仍面临一些难点，包括“以层盖类”的认知惯性、交叉融合办学趋势下的分类边界难题、资源优势竞争下的高校“攀高”与“摇摆”、分类评价不健全下的“学术漂移”、“一省一策”下的分类差异与全国统筹难题等。为此，应加强政策解读与宣传，准确理解分类发展的意义，科学构建分类发展的制度“赛道”，优化资源分类配置机制，健全稳定的高校分类评价机制，统筹省际分类口径，着力构建高校优质共生生态，引导各类高校各安其位、特色发展，全面提升高等教育服务国家战略与区域发展能力。

◎关键词  分类改革；高校分类发展；分类政策

当前，我国高等教育已步入普及化纵深发展阶段，分类推进高校改革是破解“千校一面”同质化发展困局的关键抓手。其深层逻辑在于，通过差异化发展机制，打破“分层竞争”路径依赖，引导不同类型高校在各自“赛道”[1]上实现错位发展与内涵发展，进而驱动高等教育系统内部结构的优化升级。但是，政策导向与理念共识向办学实践的转化仍面临诸多困难与挑战。剖析实践难点、寻求突围之策，正是亟待回答的问题。

我国分类推进高校改革的政策历程

为有效化解高等教育需求多元化与供给同质化的结构性矛盾，相关政策部署经历了从局部探索到系统集成、政策工具持续调试和制度逻辑不断深化的过程。

1.提出分类发展理念和类型初步划分

21世纪以来，多项政策对高校分类的表述逐步明晰。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提出了分类改革理念，明确“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”[2]。2014年《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》[3]和2015年《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》[4]进一步提出了分类设置高校的要求。2017年《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》以人才培养定位为基础，将高等教育划分为研究型、应用型、职业技能型（下文简称“技能型”）三类，形成了我国高校类型的大致划分[5]。

2.推动不同高校加强类型改革探索

在我国高等教育由规模扩张转向内涵式发展的背景下，国家遵循分类发展的政策基调，围绕高校的办学定位和发展需求差异，不断推动不同类型高校提升办学能力和水平，形成差异化发展格局。对于研究型高校，在深入推进“双一流”建设的战略框架下，国家支持以西湖大学为代表的“高起点、小而精、国际化”新型研究型大学建设，旨在构建多元化的高水平研究型高校队伍。对于应用型高校，国家主要推动地方高校向应用型深度转型。2015年出台《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，以产教融合、校企合作为突破口，引导转型高校全面提升服务区域经济社会发展与创新驱动发展能力。对于技能型高校，国家致力于稳妥提升职业院校办学层次，加强内涵建设。如，2019年启动的本科层次职业教育试点，不仅突破了职业教育体系内部的“学历天花板”，更在制度层面确立了职业教育作为一种独立教育类型的本科层次合法性。截至2026年6月，全国已有124所本科层次职业学校，它们与高职专科学校共同构成更完整的高等职业教育体系[6]。

3.将高校分类改革融入国家宏观发展战略

在“十四五”收官、“十五五”开局之际，国家层面分类推进高校改革的顶层设计进一步强化，政策的系统性与协同性显著提升。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，“实施高等教育综合改革试点”，“引导高校在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色”[7]。2025年，中央教育工作领导小组印发《加快建设教育强国三年行动计划（2025—2027年）》，细化落实相关部署。2026年1月，全国教育工作会议将“分类推进高校改革”列为年度重大任务[8]。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》对“分类推进高校改革发展”作出部署[9]。2026年6月，国务院印发的《教育发展“十五五”规划》提出，启动高水平应用型本科高校“双优”建设[10]，形成对“双一流”和“新双高”建设计划的重要补充。2026年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进高校改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，以统筹规划为先导、以分类改革为动力、以科学评价为牵引，构建自强卓越的高等教育体系，加快建设教育强国[11]。

分类推进高校改革的实践难点

国家及地方政府已相继出台一系列分类推进高校改革发展的指导性文件，构建起了研究型、应用型、技能型高校错位发展、互为支撑的制度框架，但分类改革在实践运行中仍存在认知和操作偏差的风险，可能影响分类改革政策效能释放，需加以识别和注意。

1.“以层盖类”的认知惯性

现实中，人们仍习惯于用等级高低而非类型差异来理解高校分类[12]。分类理念尚未真正取代社会认知中长期内化的“分层逻辑”，甚至还有将“分类改革”简单化为“分层调整”的误读。这种“以层盖类”的认知偏差，使得分类政策在推行中容易被误解为新的“贴标签”或“分三六九等”。一方面，重点建设政策的历史惯性仍在发挥作用。高考招生制度以及自20世纪90年代以来的各种重点工程建设及其叠加效应，使传统意义上的研究型大学更容易获得更多发展机会与资源、声誉，社会对高校的认知逐步形成并固化为一种“金字塔”式等级结构。另一方面，社会文化传统与劳动力市场用人观念的强大惯性，进一步固化了高校分层的思维定势。这种社会认同压力反向传导至高校，降低了“应用型”“技能型”高校的接纳度。个别应用型高校虽名义上接受分类，实践中仍沿袭“更名大学”“申请硕博点”的传统办学路径，而非深耕应用型内涵发展[13]。若不打破分层思维的底层架构，分类改革极易陷入“身体分类、思想分层”的割裂状态。

2.交叉融合办学趋势下的分类边界难题

如果说“以层盖类”是认知层面的偏差，那么办学过程的交叉融合则带来操作层面上的分类界限模糊。研究型、应用型、技能型三分框架，是基于高校的主要办学定位等构建的宏观分类体系，具有简约性与包容性。但在具体操作层面，由于各高校在办学要素、办学活动、办学职能等方面存在共通性，且融合趋势不断加深，这种共通性与融合趋势往往带来主要办学定位难聚焦、高校分类难确定的问题。如，研究型高校可开展应用性研究，应用型、技能型高校也可承担研发职能，三类高校均需推进产教融合。随着职业教育层次上移，技能型高校，尤其是本科层次职业学校逐步拓展了技能型高校技术研发与社会服务功能，部分职能与应用型高校交叉。这种多向渗透，使得三类高校之间很难清晰划出边界，其中应用型高校的分类边界似乎更模糊。另一方面，应用型、技能型高校需要建立能够快速响应市场需求、深度融入区域和产业发展的动态治理机制[14]，但在产业升级和技术迭代加速的背景下，一些地方高校的学科专业调整机制滞后，与行业企业真实需求的契合度不高，产教融合不深，校企协同育人尚未形成实质性、制度化合作，使其在分类发展格局中难以彰显竞争优势。

3.资源优势竞争下的高校“攀高”与“摇摆”

边界模糊之外，资源优势竞争进一步放大了高校的类型选择困境。研究型高校凭借其强大的科研及办学综合实力，在面向国家战略办学的同时，同样具备较强的服务地方和产业发展的能力，在人才培养、科教融汇、产教融合、校企合作等方面可以较多覆盖甚至“通吃”其他两类高校的职能空间。此外，研究型高校在国家及地方财政拨款、重大科研平台布局、学位授权及人才生源等方面优势明显，甚至产生“虹吸效应”。相比之下，应用型与技能型高校获得的财政投入及其他办学资源较为有限，发展资源相对不足，一些学校还面临生均拨款基数偏低、筹资渠道单一、自我造血能力不够等生存压力。为竞争更多办学资源，一些高校倾向于以“攀高”发展的方式突破学校资源瓶颈，尤其是部分具有一定综合实力、处于研究型与应用型分类边界的高校，在资源博弈中可能会先尝试向研究型靠拢，在争取资源未果后再转向应用型，以策略性摇摆寻求风险最小化与利益最大化。这势必会对那些坚守应用型定位的高校发展造成冲击。如果分类改革缺少与类型定位匹配的结构化资源支持，高校便缺少选择并坚守类型发展的内在动力。与此同时，一些研究型高校在获得重点建设的同时，也承担着规模扩张、技术转化、社会服务等多重任务，叠加之下，稳定、长周期的基础研究积累机制难以建立，其服务国家战略需求的主要办学定位也可能在多重任务挤压下被逐步稀释。

4.分类评价不健全下的“学术漂移”

资源约束之下，评价指挥棒又成为加剧“学术漂移”的关键变量。分类评价是推进高校分类改革发展的“指挥棒”。现实中，高校分类评价体系尚不健全，致使不少高校仍受制于学术导向的评价标准，在发展实践中不断向研究型靠拢，从而产生“学术漂移”[15]。例如，应用型高校与研究型高校共用同一学科专业目录，同样的专业并不标示不同的人才培养方向，且办学评估指标更多体现为学术性内容，使得研究型高校通常更具优势。为获得更好的评价结果进而获得更多资源支持，一些应用型高校将研究型高校的学科建设路径视为“标杆”，集中资源提升科研平台等级、高水平论文发表数量、研究生培养规模等显性指标，却在一定程度上忽略了构建契合区域产业发展需求的应用型人才培养模式、技术研发体系与教师评聘机制，逐渐偏离应用型办学定位。这种“漂移”现象也悄然出现在技能型高校的发展中。一些技能型高校，尤其是本科层次职业学校，为体现与专科的不同，在培养目标、课程设置和师资队伍建设等方面与应用型高校趋同，甚至弱化了技能型高校应有的实习实训优势、产教融合优势、双师型师资优势，去重点关注“学科建设”，这似乎也体现了这些高校在类型认同上的不明确或不坚定。

5.“一省一策”下的分类差异与全国统筹难题

评价导向之外，省际口径不一又带来新的协调难题。近年来，各省依据本地实际也在不断进行高校分类的地方探索。有的在三类基础上增设“教学研究型”“应用研究型”等过渡类型，有的增加“高水平特色大学”等类别，形成差异化的高校细分类型及结构，呈现“一省一策”的多样化分类模式。这些探索符合国家分类框架的基本导向，又适应地方所在区域发展、高校办学的复杂性，具有创新价值。但由于各省分类方式、分类指向、分类标准不一，同一细分类型在不同省域的内涵不尽相同，同一所高校在不同省份也可能被纳入不同类别，这在一定程度上增加了省际比较及全国层面类型资源的统筹难度。如何在国家层面的“粗线条”与地方层面的“精细化”之间保持内在一致性，也是持续深化分类改革需要回应的问题。

分类推进高校改革的应对

分类推进高校改革的深入落实，需要在厘清实践难点的基础上，推进从顶层设计到基层实践的全方位制度创新。为此，可从“认知—制度‘赛道’—资源—评价—统筹与生态”五个方面协同推进：从深化认知共识入手，准确理解分类发展的意义，讲清分类不是“分层调整”，不同类型高校不能用“一把尺子量到底”；科学构建各类高校差异化发展的制度“赛道”；优化资源分类配置机制；健全稳定的高校分类评价机制；统筹省际分类口径并着力构建高校优质共生生态，引导研究型、应用型、技能型高校在各自“赛道”上各安其位、各展所长，最终实现高等教育体系的多元发展。

1.准确理解分类发展的意义，避免政策误读

习近平总书记强调，“分类推进高校改革发展，明确各类高校发展定位，引导高校在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色”[16]。分类推进高校改革发展，并非要划定高低优劣的等级标签，而是引导不同高校在各自最适合的“赛道”上追求卓越。研究型、应用型、技能型基本办学定位的区分，其目标是推动高校成为各自领域的标杆，而非追求“全能型大学”。技能型高校培养的大国工匠，与应用型高校培养的工程师、研究型高校培养的基础科学领军人才，同样是国家不可或缺的战略资源[17]。政策宣传和解读应着重阐明，分类发展的目标是促进每一类型高校都能涌现出国内顶尖、世界一流的“冠军”，形成高校高水平发展的多元导向、多类通道、多种成功。

按照基本办学定位分类推进高校改革，不意味着对高校职能进行绝对分割；同时，也要厘清不同类型高校之间的交叉或融通关系。事实上，研究型高校同样需要进行科技成果转化、技术服务等，应用型、技能型高校也需开展相应的研发工作，只是不同类型高校的研究侧重点各不相同：研究型高校是基础研究和重大技术突破的主力军，应用型高校侧重应用研究、技术开发和成果转化，技能型高校则主要致力于工艺创新、技术改良和技能积累等。依据基本办学定位的高校类型划分，不是要将高校相互隔绝，而是引导高校明确各自的发展方向，在不同领域优势互补、协作共进，推动各类高校走向共同繁荣。

2.科学构建分类发展的制度“赛道”，避免高校抢道

分类推进高校改革是一项系统工程，既需要国家层面的顶层设计以确立统一的制度框架，也需要省级层面的因地制宜以实现精准落地。唯有央地协同、上下联动，才能为不同类型高校铺设清晰且稳定的制度“赛道”。国家层面要“定标尺”，建立分类基准框架、加强宏观统筹。教育部可牵头，会同相关部委，进一步细化研究型、应用型、技能型高校的基本办学标准、核心能力要求和发展指引。在学位授权审核、学科专业目录管理、质量评估、重大项目设置等关键政策工具中，全面、刚性嵌入分类要求和门槛，从国家层面杜绝各类高校“穿新鞋走老路”。省级层面要“绘地图”，结合本省实际做好分类布局规划。省级政府是分类改革的“一线总指挥”，负有统筹本省高等教育结构与区域发展需求、提升二者匹配度的主体责任。各省（自治区、直辖市）政府应加强对高等教育的整体部署与发展规划，统筹本省高校的类型定位、核心服务面向、重点发展的特色方向等，引导高校发展与省域产业发展规划紧密衔接，形成全省高校“错位竞争、优势互补、特色发展”的生态图谱。

3.优化资源分类配置机制，避免资源过度集中

资源配置是高校办学活动的核心约束条件。目前，我国既有财政拨款体制以生均基准定额为主轴，本质上是一种基于规模的普惠性供给，难以全面回应不同类型高校办学的异质需求。国家层面可依据高校基本办学定位建立、扩大或加强差异化分类支持机制，为高校选择不同类型发展道路提供稳定的政策保障，增强高校选择应用型、技能型发展道路的信心。如，在生均拨款基准上增设分类拨款系数：研究型高校设“基础研究支持系数”；应用型高校设“产教融合激励系数”，与横向课题、产业学院成效挂钩；技能型高校设“生均实训成本补偿系数”，按实训设备利用率、技能认证通过率浮动。

国家层面可在招生计划、研究生学位授权审核等资源统筹中，加强对研究型、应用型、技能型高校的分类支持，避免高校为竞争办学资源而产生“类型摇摆”。一是推进高校人才培养的衔接贯通。扩大研究型高校直博生、硕博连读比例；扩大应用型高校“专升本”衔接通道；扩大技能型高校的中高职贯通、职教高考招生计划，赋予其更大的专业设置与招生自主权。二是深化学术学位与专业学位研究生教育分类发展，面向研究型高校、应用型高校、技能型高校研制差异化的博士、硕士学位授予方向及审核标准。可重点支持研究型高校增列为学位授权自主审核单位，支持应用型高校面向区域产业发展需求增设专业学位博士点，支持技能型高校面向行业技术需求增设专业硕士学位类别，在各自类型内完善人才培养体系、贯通培养通道。

4.健全稳定的高校分类评价机制，避免评价标准单一

充分发挥评价的“指挥棒”作用，将评价结果与资源激励合理挂钩，引导高校在各自“赛道”上深耕特色。为改变非学术型高校在当前评价体系中的劣势地位，可依据不同类型高校的服务面向与功能定位，建立差异化的评价指标体系，使评价结果真正反映其对国家战略、区域发展与产业升级的实际贡献。具体而言，在高校分类评价指标体系中，可重点考察研究型高校在基础研究领域的前沿突破；重点考察应用型高校解决产业实际技术难题的案例、成果转化效益和毕业生就业质量等；重点考察技能型高校参与行业标准制定、技能大赛获奖、高技能人才培养成效等[18]。

在分类改革实践中，要进一步深化人事、薪酬、职称等方面的分类管理，推动形成与高校分类发展相适应的高等教育治理体系和治理方式。可尝试建立分类发展周期性评估机制，定期对高校实际办学行为与类型定位的契合度进行评估。对长期偏离定位、同质化严重的学科专业或高校，以财政、招生、项目等手段进行预警、限制，维护分类发展“赛道”的严肃性。

5.加强全国统筹与协同联动，避免类型封闭发展

国家层面可建立省际分类口径的对照与备案机制，使“一省一策”与全国统筹形成可对照、可校准的衔接关系。

我国高等教育体系中的“双一流”建设、高水平应用型本科高校“双优”建设、职业教育“新双高”建设分别锚定学术创新、应用创新与技能创新三类高校的功能定位。在此基础上，可充分发挥重大项目引领作用，着力构建多类型高校优质共生的发展生态，推动高校在不同类型间各展所长、在同一类型内协同发展，共同提升高等教育体系的服务能力与整体竞争力。鼓励“双一流”高校牵头，联合科研院所及“双优”“新双高”建设高校，围绕国家急需领域组建“联合创新共同体”，协同攻关“卡脖子”技术难题、培养拔尖创新人才，以重大项目为纽带实现不同类型高校的优势互补与资源共享。

在三类建设高校的办学评估中，可适当将“示范引领与辐射带动”列为制度性责任与刚性任务，引导其通过建立结对帮扶关系、组建发展联盟、开放共享资源等方式，向同类高校特别是中西部和薄弱地区高校传递创新的办学理念、课程体系、教学模式与管理经验。相应地，可在建设项目经费中单列“开放合作基金”，支持建设高校开展师资培训、课程共建、学生交流，以制度化资源激活其辐射动能，带动同类高校深化教育教学改革，形成以建设高校为引领的高等教育协同发展生态。

总体来说，分类推进高校改革由中央主导、地方主责、高校主体共同推进。但高校类型也不是永远固定不变的；经过一定时间的类型建设探索与积累，高校的特色和优势有可能出现新的变化，这些变化或可带来类型办学属性等方面的转变。改革方案也可为高校的类型调整留下一定空间，允许高校在审慎的论证后合理合规调整类型，但要杜绝随意的、功利性的类型摇摆。分类推进高校改革不是一蹴而就的工作，也不是设定单一完成时点的任务，而是要通过持续完善顶层设计和动力机制，推动高校科学定位、办出特色，全面提升我国高等教育服务国家战略与区域发展的能力，构建自强卓越的高等教育体系。

参考文献：

[1]央广网.教育部：分类推进高校改革，分类是方法，改革是动力，发展是目的[EB/OL].https://edu.cnr.cn/dj/20260923/t20260923_527822562.shtml.

[2]中共中央  国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[N].人民日报，2010-07-30（13）.

[3]教育部，国家发展改革委，财政部，人力资源社会保障部，农业部，国务院扶贫办.现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）[EB/OL].https://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2765487.htm.

[4]教育部，国家发展改革委，财政部.关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见[EB/OL].https://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201511/t20151113_218942.html.

[5]教育部.关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见[EB/OL].https://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/201702/t20170217_296529.html.

[6]教育部.全国高等学校名单[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202606/t20260618_1441074.html.

[7]中共中央  国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》[N].人民日报，2025-01-20（6）.

[8]吴丹.启动新一轮“双一流”建设[N].人民日报，2026-01-10（4）.

[9]中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要[N].人民日报，2026-03-14（1）.

[10]国务院.关于印发《教育发展“十五五”规划》的通知[EB/OL].https://www.gov.cn/zhengce/content/202606/content_7073640.htm.

[11]中办国办印发《关于分类推进高校改革的意见》[N].人民日报，2026-09-21（1）.

[12]吴仕韬，张应强.“类型”抑或“层级”：高校分类发展的元研究——基于概念哲学的考察[J].清华大学教育研究，2026（3）.

[13]刘振天.从纵向上行到横向拓展：高校分类发展的一个解释框架[J].高等教育研究，2025（9）.

[14]崔凤军，张良，蒋洁蕾.地方高校应用型转型发展的校城融合之路[J].中国高等教育，2025（24）.

[15]管培俊.以系统思维统筹推进高校分类改革发展[J].中国高教研究，2026（5）.

[16]习近平.一体推进教育科技人才发展[J].求是，2026（12）.

[17]于珍.告别“千校一面”  力促“各展所长”——代表委员热议分类推进高校改革发展[N].中国教育报，2026-03-06（3）.

[18]程海东，韩雪，杨友露.高校分类管理主体结构失衡的现实表征与破解路径[J].现代教育管理，2026（6）.

[本文为中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金“高校拔尖创新人才培养的国际趋势研究”（GYI2025005）的阶段性成果]

【作者单位：张男星 翟雪辰 王春春，中国教育科学研究院】

（原载2026年第20期《中国高等教育》）