杨小微：持续推进规范管理 提升基础教育治理现代化水平

2025年5月，教育部办公厅印发《关于开展基础教育“规范管理提升年”行动的通知》（简称“《通知》2025”），是继教育部办公厅《关于开展基础教育“规范管理年”行动的通知》（简称“《通知》2024”）印发一年后关于基础教育“规范管理年”行动的升级版，观察两份通知前后的变化，体会开展“规范管理年”行动的特殊意义，可以体察出隐含其中的深意。

持续推进并提升基础教育治理现代化水平

“《通知》2025”开宗明义，在巩固深化2024年规范管理年工作成效基础上，进一步清理整治违背教育规律、侵害群众利益的办学治校行为，持续推进基础教育治理体系和治理能力现代化。因而在新的工作目标中，对基础教育战线提出了“五个进一步”的要求，即：育人为本、健康第一的教育理念进一步深入人心；违背教育规律、侵害群众利益的办学行为进一步得到遏制；依法治教、管理育人的制度体系进一步健全完善；公平公正、积极健康的教育生态进一步优化改善；人民群众对基础教育的满意度、获得感进一步有效提升。在教育属性把握、教育理念更新、办学行为规范、制度体系完善、教育生态向好、满意度获得感增强六个方面提出了合理而可行的目标期待。

“《通知》2025”不仅提出了“依法治教、管理育人的制度体系进一步健全完善”的工作目标，还在重点任务的首条强调“巩固规范管理成果”，并要求“在整治基础教育安全底线失守、日常管理失序、师德师风失范等方面持续用力，建立常态化治理机制”。

如果说“《通知》2024”的重点主要在于规范办学行为，切实提高办学治校的法治化、规范化、精细化水平，那么“《通知》2025”则是首次将“提升办学治校能力”列入重点任务，要求“坚持自律为本、落实为要，推动各地各校将规范管理要求转化为行为、内化为理念、落实到日常教育教学管理之中，在办学治校中做到循规律、明底线、守规则”。治理现代化包含了体系（组织、制度、机制）现代化和能力现代化两个方面，并且治理能力的现代化（成人）是在治理体系现代化（成事）的过程中实现的，二者相辅相成。“《通知》2025”将“提升办学治理能力”列入重点任务，正好体现了“基础教育治理体系和治理能力现代化”同步提升的精髓和要义。

治理（governance）的原意是“控制、引导和操纵”，“规范管理提升年”行动的目标、任务、要求及负面清单，完整而充分地体现了教育政策对教育实践行为的引领与调控。但是，不同于以往纯粹自上而下的管控（government），治理所要创造的结构或秩序不能只是由外部强加、它之发挥作用，而是要依靠多种行为者之间的互动。这需要发挥所有利益相关者的积极性，在体现治理核心要义的“多主体参与”之下，经由对话协商生成各方认可并能相互支持、相互约束的各种规则（即制度的创新），实现“多中心治理”。

“《通知》2025”在重点任务和工作要求中不仅突出了分管县（区）长、各级书记、校（园）长、教师等主体的作用，还特别强调学生家长、人大代表、政协委员和社会各界对学校办学行为的监督以及家长委员会、特邀监督员对办学行为的日常监督。这充分体现了现代治理的多主体参与特征，为形成对话互动、协商治理的局面创造了前提和基础。

“规范管理提升年”行动对各种机制的建立高度重视。除了“建立常态化治理机制”，还数次提到“完善责任落实、全员培训、负面清单、监督曝光等工作机制”“根据当前工作重点、难点、‘易错点’健全常态化提醒机制”“形成新任书记、校（园）长到基地校跟岗研修的工作机制”“建立定期提醒和入校监测的机制”“建立分级负责机制”等。这些机制对于学校规范管理过程中唤起主体参与、落实制度规范、协同组织运作、提升治理效能的作用至关重要。

深化尚未完全解决的重点难点问题整治

“《通知》2025”要求，坚决遏制节假日上课补课、提前开学、延迟放假和日常作息安排不合理、学习时间过长等屡禁不止、造成学生学业负担过重的问题；持续治理“暗箱操作”、“掐尖招生”、违规跨区域招生和校外培训机构违规参与招生等影响教育公平、社会反映强烈的问题；严肃纠正违规组织考试、公布学生成绩及排名、宣传炒作中高考升学率等教育评价导向不科学的问题。上述几个方面在新的负面清单中基本覆盖。

“冰冻三尺，非一日之寒”，要根除学业负担过重现象也非一日之功。在我国“双减”政策发布落地之前，出台过多次减负政策，但效果并不理想。之所以如此，是由“阶层跃迁焦虑”、教育“利益共同体联盟”阻碍、评判学业负担高低的尺度以及能够“以评促减”的评价指标开发不足等方面原因导致。如果不从深层次挖掘历史文化原因，不认真分析其产生的错综复杂的根源，就难以找到有效的治本之策，那么学业负担过重问题就会反复出现。此次文件倡导“立足长效抓整改，杜绝‘运动式整改’”，同样道理，减负也应建立一个规范管理的长效机制，不再延续以往的“运动式减负”。

从技术赋能视角提出治理能力现代化要求

“规范管理提升年”行动新增的重点任务之一是“提升数智赋能水平”。互联网、大数据、人工智能飞速发展的今天，生成式人工智能的升级迭代为基础教育治理现代化提供了新的工具，为其创新开辟了新的可能。也就是说，AI不仅能“助教”“助学”“助研”，也能“助管”。例如，有学校以“教育+技术”的方式，构建数据在线、资源共享、家校协同的作业管理模式，这种技术赋能下的作业数智化管理在作业布置、批改、辅导、评价等方面，能更好地满足学生自主学习和个性化发展需求，增强作业的育人功能。“《通知》2025”要求“积极利用互联网、大数据与人工智能等技术，在推动落实、优化监管、改进服务、减轻基层负担等方面创新方式、提升效能，不断提升基础教育规范化、精准化、智能化管理水平”。具体举措涉及“问题反映平台”“声誉评价系统”和“信息化巡查”三个方面。

开发建设全国统一的基础教育规范管理问题反映平台是一个创举，以往社会公众对学校规范管理问题反映的传统方式固然有效，但有了先进的信息技术的助力，实现举报线索自动分派、整改进度实时监控、办理结果全程溯源将会更加快捷、清晰和精准。建立全国统一的问题反映平台，也是利用信息技术新工具的规范管理方式创新，能及时获取大量相关信息并快速处理信息、甄别问题、提出有效应对方案，从而切实提升管理效能。

信息化巡查是指利用信息化手段对“规范管理提升年”行动的任务及负面清单所涉及的校园场景、教育场所和安保系统等展开实时监控和巡查管理，要求“各地整合中高考标准化考场巡查、‘互联网+明厨亮灶’、校园智能安防等系统，加强对校园安全、节假日违规上课补课等实时监控和巡查管理”。

数字技术嵌入教育治理是一个“双向建构”的过程，一方面大数据、人工智能等数字技术的引入会使原有的教育治理生态体系发生局部变化甚至整体变革，用于学校规范管理则可推动区域和学校教育治理场景的革新与重构。另一方面数字技术会通过与教育的互动调适完成技术的升级，并在不断调适的过程中推动教育治理体系更加完善。未来还将以数据为核心建立网络化、数字化、智能化的全业务全流程教育治理体系，实现治理模式向“数治”转变。

通过调整优化负面清单凝练提升管理规范

规范管理负面清单由原来的12条增加到16条，2025版负面清单增加的四条覆盖到了 “日常考试管理”“校规校纪”“食品安全管理”和“校服选购”等领域，这体现了“《通知》2025”中关于“调整优化负面清单，凝练固化规范管理行之有效的做法”的要求，也为“协同联动抓整改”提供了可以依循的标准和可以查对的事项列表，方便教育行政部门组织所有中小学幼儿园对照工作要求和负面清单认真开展自查。

负面清单新增内容中一个特别亮眼之处是关于“校规校纪”的，即“严禁学校背离立德树人要求，在学校管理中制定有违常理认知、违背公序良俗、没有相关依据的校规校纪条款，出现不平等对待学生、伤害学生和家长感情等管理行为”。每一所学校从自己的校情、学情出发制定相应的校规校纪是必要的，但其基本依据是不可含糊、不可随心所欲的。校规校纪是学校治理体系现代化的一个重要组成部分，是学校教育教学活动有序进行的重要保障。制定校规校纪的出发点是落实立德树人根本任务，应时时牢记办学育人之初心。从学校内部治理的意义上讲，制定校规校纪是需要由参与办学治校的各方主体，如学生、教师、中层干部、书记校长及校级领导管理人员、家长或家委会代表以及相关社会人士等，经过互动对话、平等协商而生成的。唯其如此，才能逐步建立和完善符合常理认知、公序良俗和政策法规依据的学校内部治理体系。学校在致力于现代制度形成和发展的过程中，每一位参与其中的治理主体也逐步得以提升治理能力，实现治理体系和治理能力的同步现代化。

校园安全问题稍有松懈就会时时发生，必须警钟长鸣。“《通知》2024”不仅严肃指出学校管理层忽视重大校园安全隐患，重大事故后瞒报谎报、处置不当等行为，同时对教师漠视、纵容态度以及师德师风失范带来的校园安全问题提出警示和禁令。2024年通知发布一年来，有的城市采取了“三零”举措，通过“零盲区”监管、“零距离”护学、“零缝隙”防范，做到了全市校园安全事件“零发生”。除了“治标”还需要“治本”，加强学生心理疏导、行为矫治，加强师德师风建设，加快校园安全立法以及加强社会管理等长远举措，也是十分必要的。

新的负面清单特别增加了食品安全管理的内容，且措辞严厉，即严禁学校不履行食品安全管理责任，对学校食堂运行、食品卫生安全等疏于监管，出现让学生食用腐烂变质或卫生健康安全不达标食物，引发食物中毒或其他食源性疾患问题。这表明政府对儿童青少年身心健康成长的高度关切。

负面清单以往容易被当作“治标”之策，但负面清单的不断更新、调整与完善，则直抵“治本”之道。标本兼治，才有望每一所学校都形成安全、绿色、温馨与和谐的美好生态。

概言之，开展“规范管理提升年”行动不仅具有政治意义、民生意义，还具备不可忽视的教育意义，即强化政治责任、加强党的领导、守牢意识形态阵地的政治意义；回应人民期待、实现幼有所育、学有优教的民生意义；确保基础教育改革深化、成长环境生态优化、助力强国建设的教育意义。以年度行动不断跟进的方式加强规范管理，是落实立德树人根本任务、推动基础教育高质量发展、办好人民满意的教育、夯实教育强国建设的重要支点和创新举措。

（杨小微 作者系广西师范大学教育学部特聘教授）

《人民教育》2025年第13-14期