破体制机制桎梏

目前，京津冀教育协同发展已取得一定进展。三地建立起沟通交流机制，基础教育领域通过混合所有、托管、加盟、网校、友好校等多种模式，开展合作办学；相关政策规章制度相继出台；河北中小学教师异地培训深入推进，对口帮扶工作持续展开；跨区域职业教育集团（联盟）初步建成；京津冀高校协同创新机制初步构建，京津冀高校师生交流培养日渐频繁。但是，当前京津冀教育协同发展仍存在突破性进展不显著、运行机制不完善、区域内部发展不平衡、缺乏协同治理机制、可持续发展空间不足等问题。

如何解决这些问题？未来京津冀教育协同发展要突破的关键要素是什么？

突破传统府际关系

京津冀教育协同发展属于区域教育范畴，区域教育属于区域性公共产品。在全国性公共产品供应不足或者无法满足个性化需求的情况下，共同的需求和共同的利益将会驱使区域内或区域间联合起来，共同设计出一套安排、机制或制度，并为之分摊成本。区域教育协同发展带来了一种发展视角的转换，即从以往“竞合发展”向“融合发展”转变。然而，区域协同发展与传统行政逻辑在本质上具有矛盾之处。

在课题调研中，我们听到不少来自京津冀三地政府和教育行政部门的意见。有受访者谈道：“京津冀三地目前针对协同发展都建立了相应的机制，专人负责，三地也开展了一些卓有成效的合作活动，但是因为国家层面的具体操作路径一直没有明确出台，三地主要还是围绕自己所辖区域做得多。同时因为三地在京津冀协同发展中所处位置不同，主动性也有差异，如果任由自由生长，很有可能消耗掉资源输出者的热情，国家层面应该尽快搭建一个机制，能够超越三地各自范畴，实现顶层设计、资源配置和利益调控。”

中国传统的公共行政管理是基于行政区划的管理，地方政府间有严格的行政区划边界，现实区域发展中的合作实践，更多的是在政府主导、行政力量推进、社会组织发育不成熟的情形下推进的。从京津冀一体化的进程来看，到目前为止发展仍主要来自中央与地方政府的强力推动，是一种自上而下的运作方式。这既是区域协调发展的推动力，同时又是阻碍其向纵深发展的制度瓶颈。因为这往往导致对地区利益协调的忽视，造成市场分割、政府功能碎片化、结构和职能不能互补，无法实现有效整合。区域治理的制度基础和整体意识没有真正形成，自组织能力缺乏支撑。此时，抢资源、要政策仍是协同的着眼点和出发点；堆叠式、搭积木式的发展思路仍占主导地位；地方政府间的协同治理机制不完善，各方缺乏信任、约束和激励，导致合作成本大大增加，最终可能会违背合作的初衷，甚至带来效率低下、重复建设等问题。比如，在调研中有受访者谈道：“河北省地方政府的统筹能力仍有待提高，因为地缘优势，现在有很多河北的市、县直接进京、津谈合作，各自为政，目前到底有哪些区域完成对接、开展合作，河北省省级部门并没有掌握相应信息和材料，更谈不上统筹设计。”

因此，必须加强顶层设计，推进政府管理体制改革，转变政府职能，重塑府际关系，创新区域管理运作机制。

构建网络化复合治理机制

依据治理理论与新区域主义理论，京津冀教育协同发展的关键在于构建一个突破传统府际关系的网络化复合治理机制。地方政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿合作，强调地区之间的横向联系，大区域“治理”可以自发实现。同时，不仅依赖地方政府的正式机构来进行协同发展，更关注建立政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制，强调区域治理通过政策相关行动者间的稳定网络关系来实现。

在网络化复合治理机制的构建中，需要注意以下几个方面：

中央层面成立超越地方政府层级的区域教育发展机构。中央政府的统筹规划、功能定位、资源配置、监督评价是区域协同治理顶层设计的核心，成立高级别综合性的议事协调乃至决策机构，是协调中央和地方各级政府以及企业、社会组织和公众等相关者的利益关系，充分调动各利益相关者实现合作共赢的政治前提和制度保障。建立公开、公平、成熟的多层谈判协商制度，顺畅的信息沟通机制，保证了区域合作中参与各方的利益表达，在一定程度上减少了区域合作中的损耗。

在雄安地区建立国家级教育改革试验区。突破现有体制机制桎梏，实现跨越式发展。在调研中，有受访者谈道：“雄安新区的确立为京津冀协同发展提供了一个聚焦点和抓手，雄安新区资源、政策等方面的突破或许可以为教育的跨越式发展提供一种可能。”国家级教育改革试验区要紧紧围绕雄安地区的战略性地位，充分发挥先行先试的改革精神，及时回应京津冀教育协同发展的重点难点问题，激发内在活力，创造多种可能，为京津冀教育协同发展寻求多种模式，形成改革示范效应。

鼓励地方政府间的行政协议和区域性立法，保障区域治理成果。区域规划是推动联合解决区域内部协同治理的方式，可以揭示区域问题并建立协商解决问题的平台。三地教育行政部门可通过倡导方式成立松散型的协调协商组织，具体合作通过具有行政契约性质的行政协议来推动，具体的可以分为“决策—协调—执行”三个层面来实施。协作平台可有多种形式，如政府联席会、区域联盟等。政府联席会指区域内不同政府间的跨政府合作，主要指地方政府之间的资源联合，不是具有独立权威的能制定法律或捆绑决策的政府，主要职能是对整个区域的事务提出建议，也为一般性问题提供研究和讨论的区域论坛。

优化政府主导的多元合作框架。在模式选择上，突出功能中心，弱化行政中心，采取国家战略统筹下的基于功能中心定位的多中心治理模式；提高地方政府的治理能力，关注区域内伙伴关系和网络治理机制的形成；聚焦领域与需求，综合运用行政管理、市场配置和社会网络等方式，构建激励相容的资源投入、协同合作、利益分配和制衡监督机制，强化区域内各级不同政府间的灵活合作。

规范私营部门、非营利性组织、公民个体参与区域协同发展、复合治理的合法性与程序。通过利益相关者管理将社会组织纳入协同治理系统之中，构建政、商、民利益联合体，推进跨区域治理的多元化实现。

强化区域文化共识。拥有高度信任关系的网络将有助于降低交易成本，不必再依赖高层级的权力机构介入或通过正式制度来化解集体行动的困境。加强沟通，形成对基本问题求大同存小异的价值判断。

(作者单位：首都师范大学教育学院、京津冀教育协同发展研究院)

《中国教育报》2019年06月18日第8版