政策工具视角下银龄教师行动计划的挖潜机制与实施路径

摘要：银龄教师行动计划作为老龄化国家战略的组成部分，也是深度挖掘退休教师潜在价值的创新举措。基于政策工具理论，目前银龄教师行动计划注重标准化选拔程序、法定化岗位职责，重视树典型、强保障，以及健全专业发展体系。今后，还需要通过增强权威型政策工具的弹性化设计、完善激励型政策工具的差异化体系、推动能力型政策工具的数字化转型等措施，推动银龄教师行动计划更有效地落实、落细，从而服务教育强国建设。

关键词：银龄教师；银龄教师行动计划；挖潜机制；实施路径

2023年7月，《国家银龄教师行动计划》强调：“充分发挥退休教师的有益补充、示范引领作用，服务教育强国建设。”这一政策既是国家应对人口老龄化的积极举措，更是创新教育人力资源开发的重要制度设计，体现了“积极老龄化”理念在教育领域的实践探索。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出：“深入实施国家银龄教师行动计划。”旨在凸显该计划在构建终身学习型社会、优化教育资源配置中的关键地位，构建“老有所为”与“教育公平”双重政策的价值坐标。可见，在国家战略的政策语境下，银龄教师通过跨区域流动、资源重组与教育形态创新等方式，成为空间生产的关键行动者，这也正是教育强国建设的重要议题。然而，在中国式现代化与老龄化社会双重背景下，银龄教师行动计划作为挖掘退休教师人力资源的政策工具，在具体实施过程中还要进一步加强资源配置，加大宣传选树优秀银龄教师的力度，激发教师的创新创造活力，进而为建设教育强国提供重要的智力支撑。

银龄教师行动计划的政策价值与实施意义

政策工具是达成政策目标权威性的选择，也是实现政策目标不可或缺的手段。[1]银龄教师行动计划作为应对教育均衡发展的重要举措，如何探究其实施效果，政策工具的选择至关重要。从目前情况来看，银龄教师行动计划具备权威型、激励型与能力型等三重工具属性。

权威型政策工具：标准化选拔程序、法定化岗位职责。为了推进实施应对人口老龄化的国家战略布局，银龄教师行动计划通过构建权威型政策工具体系，实现“银色人才”教育资源的精准配置与高效利用。在选拔程序标准化建设方面，建立全国统一的准入指标体系，设立教龄20年以上、副高职称、健康状况良好的基础门槛，还包括“年龄55—70周岁”“中小学高级教师职称”等硬性条款，配套县域初审、市级复审、省级备案、校级公示的四级审核机制，任何参与主体不得突破政策红线，重点保障西部高校和乡村教育领域的师资缺口。在岗位职责法定化方面，重点建立履职规范体系，明确三类核心义务：教学任务、教研指导和青年教师培养，同时规定“三不”原则：不参与和教师职称评审相关的考评工作、不参与值班考勤、不承担突发事件处置责任，对师德问题实施一票否决，并将考核结果与岗位津贴直接挂钩，确保法定职责的有效落实。该体系通过量化指标和流程固化形成制度刚性，使银龄教师的选拔、使用与考核等各环节均有章可循，既保障政策执行的规范性，又确保教育经验的传承效益最大化。

激励型政策工具：树典型、强保障。在银龄教师行动计划中，“精神荣誉+物质补偿”的双重保障深刻体现出其激励型政策工具的特点，既彰显社会价值认同，又解决实际后顾之忧，搭建起可持续的参与机制。一方面，重视树立优秀银龄教师典范，建立了“校—省—国”三级表彰机制，大力弘扬、宣传、表彰具有突出贡献的银龄教师，形成“表彰一人、带动一片”的示范效应，从而健全银龄教师荣誉表彰体系。另一方面，强化银龄教师工资、社会保障机制，采用“工资+补贴+社保”组合模式，对到西藏、新疆等民族及边远地区支教的银龄教师发放额外津贴，力图提高岗位吸引力。值得注意的是，激励型政策工具注重“强化师德考评、体现奖优罚劣”，不过“奖优”是激励型政策工具的主要特征，[2]而“罚劣”并非主流，但在银龄教师行动计划的相关政策内容中也有提及，强调建立科学的“考核—退出”机制，以便保障银龄教师队伍质量。

能力型政策工具：健全专业发展体系。银龄教师行动计划作为关键的能力型政策工具，其核心在于构建系统化、可持续的专业发展机制。第一，针对不同的教育领域，建立分层培养机制。如民办高校及职业院校推行导师制，银龄教师指导青年教师教学科研、团队建设及课题申报，形成学科人才梯队。而中小学校则组织银龄教师开展集体教研培训，通过案例剖析、翻转课堂等提升青年教师教学能力。第二，利用数字化手段，丰富培训内容与方式。银龄教师不仅可以开设课程设计方法论、创新教学法及教育技术应用培训，还可以通过在线平台开展远程指导。第三，精准对接区域需求，配置银龄师资力量。如重点向脱贫地区、民族县、边境县倾斜，招募数千名银龄教师支持薄弱地区义务教育及普通高中教育，同时每年选派约2万名银龄教师，优先支持西部、民族地区及紧缺专业的民办院校。该体系通过制度性安排将个体经验转化为结构化知识生产者，既盘活了优质教师资源存量，又创造了教育人才发展的新型增量空间。

银龄教师行动计划在执行过程中还需挖潜的内容

随着我国人口老龄化加速与基础教育均衡发展需求叠加，银龄教师计划作为人力资源再开发的政策创新，在政策执行过程中出现一些困境还需破解。

多部门协同失序致使权威型政策工具碎片化。当前，银龄教师行动计划在实施过程中面临着跨部门协同效能衰减的严峻挑战，导致权威型政策工具呈现碎片化倾向。一方面，在教育、财政、卫健等多系统间的银龄教师管理中存在职能交叉与权责模糊现象，这可能导致部门衔接断层和协作效率低下，信息系统未互通，银龄教师健康状态、教学表现等关键数据沦为“信息孤岛”，制约了优质退休教育资源的精准配置，使得受援高校难以聘任到符合该学校发展需求的银龄教师。另一方面，基层执行中出现“选择性落实”现象。部分受援学校不够重视银龄教师，缺乏精准的需求诊断能力，往往将银龄教师简单安置于常规教学岗位，忽视其在课程体系重构、产学研融合等领域的潜在价值，也没有将其纳入学校中长期发展的战略规划中。正如对40余名银龄教师的调查发现，超过半数的教师表示自己主要担任课程教学与教学指导方面的工作，而在科研、学科建设与学校发展方面参与度存在不足，难以充分发挥银龄教师在教育理念传承、学术资源整合等方面的复合型价值。

提高薪酬待遇确保激励型政策工具的可持续性运用。随着银龄教师行动计划的深入推进，薪酬待遇和银龄教师贡献还要增强匹配度，从而保障政策激励功能的持续发挥。调研发现，银龄教师现有的薪酬体系主要由两部分构成：教育部规定的薪资与受援学校的课时费，而对于超出规定工作量的部分，如参与招聘、新教师培训与试讲、督导评估等，几乎没有额外的补贴，且科研方面的奖励也较少，甚至某些财政吃紧的地区提供竞争性薪酬，这可能削弱银龄教师的工作热情，影响其教学质量。有数据表明，有些银龄教师更倾向选择民办院校，认为民办院校的薪资待遇和工作环境更具有吸引力，更容易吸引退休教师回归教育岗位。[3]可见，银龄教师的薪酬待遇缺乏与工作任务、地域成本的动态联动，将削弱银龄教师政策的激励效能，易导致优质师资向发达地区倾斜，加剧西部地区教育资源配置失衡。

代际认知差异造成能力型政策工具适配滞后。在实施银龄教师行动计划的过程中，代际认知差异正悄然成为制约政策效能发挥的深层挑战。从教学实践来看，表现为教学方法的代际偏好差异。银龄教师普遍沿用传统教学理念与方法，青年教师则更适应数字化的现代教育模式，因而他们在结对帮扶过程中难免产生教学理念上的分歧。从数字赋能来看，体现为技术应用能力的代际落差。一些银龄教师在数字化教学设备使用方面存在操作障碍，难以充分发挥智能教育平台的优势，年轻教师则能娴熟运用各类教学软件，却可能忽视传统教学手段的独特价值。调查表明，52.38%的银龄教师面临的挑战集中于教学方法与数字化手段的适应。这极易造成数字原住民与数字移民之间的鸿沟，也易产生教学团队内部的认知冲突，所以政策实践中银龄教师与青年教师的价值取向要及时加以调和，并且银龄教师要提升利用人工智能、数字化的先进技术，改革传统教学方式，为人才培养提供更好的智力支持，从而推动教育均衡发展从形式覆盖迈向质量提升的进程。

银龄教师行动计划深入实施的路径选择

面对教育强国建设的这一紧迫战略任务，如何充分挖潜银龄教师的资源，充分挖掘“银色资本”的红利，使这一优质人力资源真正成为教育高质量发展的“智力倍增器”，还需从多方面下足功夫。

增强权威型政策工具的弹性化设计。在教育人才结构性短缺的背景下，权威型政策工具的弹性化重构是激活银龄教师资源的关键突破口。首先，搭建动态认证的选拔机制，将银龄教师划分为“教学主导型”“科研顾问型”与“督导评估型”三类岗位，同时建立定期复核的调整机制，对贡献突出的银龄教师开放跨类别转岗通道，确保人才效用的持续释放。其次，建立柔性化岗位配置体系，充分尊重银龄教师的个体专业特质，允许他们根据自身专长选择课程建设、青年教师带教、教学诊断、科学研究与学科建设等差异化服务组合，力图精准对接受援学校教育高质量发展的多元需求。这种“刚柔并济”的制度创新，既保持了政策权威性所需的规范标准，又通过弹性空间设计有效回应了银龄群体的异质性特征，为破解人力资源僵化配置提供了可复制的解决方案。

完善激励型政策工具的差异化体系。通过精准识别退休教师的专业优势与地域意愿，设计差异化的物质保障、荣誉表彰体系，激发其持续投身教育事业的深层动能，从而高效盘活这一宝贵人力资源，是推动银龄教师行动计划的坚实支撑。在物质保障方面，52.38%的受访银龄教师认为应从薪资、交通等方面加强保障。因此，可根据地域和学科特征实施梯度补贴制度，如对边远地区的任教者可以按交通便利、任教环境等参数上浮生活补助，对STEM领域及小语种教师给予额外课时津贴。在荣誉表彰方面，依托服务年限设计累进式荣誉体系，对持续任教满3年、5年等年限者授予特殊称号，同时强化宣传报道，总结典型经验，凝炼发展模式。今年9月10日是我国第41个教师节，教育部明确提出要“宣传选树优秀银龄教师”。[4]目的就是要更好地彰显新时代教师立德树人、潜心育人的崇高形象，讲好新时代育人故事，展现新时代教师风貌，不断推动新时代高水平教师队伍建设。

推动能力型政策工具的数字化转型。随着教育数字化转型逐渐走进深水区，推动能力型政策工具的数字化转型正日益成为优化教育资源配置的关键路径，其中数字赋能银龄教师行动计划尤为迫切。相关政府部门应构建全国统一的银龄教师数字管理平台，开发银龄人才数字画像系统，精准对接中西部欠发达地区的学科需求，为支教意愿强烈的银龄教师推送个性化岗位建议，实现政策供给与个体需求的智能匹配。同时，加强银龄教师的数字化培训，提供适老化操作界面的在线授课工具包，降低技术使用门槛，配套建立数字化考核激励机制，将线上授课时长、教研成果转化等维度纳入评价体系。这不仅能突破时空限制扩大优质师资辐射范围，更能通过数字画像技术沉淀银龄教师的经验资产，形成可复制的“传帮带”数字资源库，为破解教育均衡难题提供可持续的数字化解决方案。

实践表明，银龄教师计划的目标是挖潜退休教师优势促进教育均衡，推动受援学校吸收银龄教师所带来的人才红利。今后还需建立多方协同推进机制，通过政策组合拳将银龄教师从“补缺型资源”升级为“增殖型资本”，深化教育供给侧结构性改革，为教育强国建设提供可持续的银色人才支撑。

参考文献：

[1]Elmore，Richard F.Instruments and Strategy in Public Policy[J].Policy Studies Review，1987（01）.

[2]卢晓，朱许强.厚爱与严管：我国中小学教师退出机制再思考——以政策工具为视角[J].教育发展研究，2024（24）.

[3]桑国元.中国式现代化背景下银龄教师政策演变的现实考量与未来发展[J].中国民族教育，2024（09）.

[4]教育部.教育部办公厅关于做好庆祝第41个教师节有关工作的通知[EB/OL].（2025—08—27）[2025—09—01].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7002/202508/t20250827_1410731.html.

❋ 本文系国家社会科学基金教育学课题“人口高质量发展背景下高校银龄教师资源挖潜机制研究”（批准号：BGA230259）、西南乡村教育创新发展研究中心基地重点课题“西南地区中国式乡村教育现代化的理论阐释与实践评价”（批准号：2024CJJDZDKT005）的研究成果。

（作者徐亮系重庆师范大学初等教育学院讲师，通讯作者崔英锦系海南师范大学教育学院教授、博士生导师）

责任编辑：吴绍芬