湛中乐 张奇：用立法夯实教育强国建设的“基点”

习近平总书记指出，“建设教育强国，基点在基础教育”。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）系统规定了我国全面推进教育强国建设的战略任务和重大举措，对夯实教育强国建设“基点”作出了一系列部署：一方面，从基础教育资源统筹调配、义务教育优质均衡发展、学前教育普及普惠、高中阶段学校多样化、校外培训治理、教育教学质量提升等不同维度明确了“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”的具体任务；另一方面，对与“办强办优基础教育”密切相关的立德树人格局、教师队伍建设、教育综合改革、教育对外开放等议题进行了深入阐述。建设教育强国是一项复杂的系统工程。夯实教育强国建设“基点”，离不开一套完备的基础教育法治保障体系，而立法是法治保障体系的核心一环。对此，《纲要》指出“提升依法治教和管理水平。健全教育法律法规规章，研究编纂教育法典”，这强调了立法对于基础教育乃至整个教育强国建设的重要意义。简言之，夯实教育强国建设“基点”，须提升基础教育的依法治教和管理水平，而提升基础教育的依法治教和管理水平，前提是有健全的基础教育法律体系。“十五五”规划纲要提出，加强立法规划和立法审查，提高立法质量。在此意义上，面向“十五五”全面推进教育强国建设，对我国基础教育立法提出了新要求、新期待。本文拟立足办强办优基础教育这一目标，检视我国基础教育立法现状，总结成就并反思不足，从立法的视角明确我国夯实教育强国建设“基点”的路径，在法治轨道上推进基础教育高质量发展。

我国基础教育立法的现状

一般认为，1986年出台的《义务教育法》首次以法律形式确立国家实行九年义务教育制度，拉开了我国基础教育法治化的序幕。在此后的近40年间，随着立法机关不断积极回应人民群众对均衡优质基础教育的需要，我国形成了较为完备的基础教育法律体系。

在中央立法层面，按照概念外延的大小，基础教育法律体系可分为两个层次：一是狭义的基础教育，即在幼儿园、中小学阶段由学校面向幼儿、中小学生开展的国民教育。据此，基础教育立法除包括作为基础教育在内的各级各类教育基本法的《教育法》外，以教育阶段为标准有《学前教育法》《义务教育法》，其使得我国学校教育法律制度除普通高中教育外基本成形；以教育主体为标准有《教师法》，其明确了基础教育阶段教师的权利、义务与资质要求；以教育对象为标准有《残疾人教育条例》《未成年人学校保护规定》等，前者保障残疾学生平等接受基础教育的权利，后者则重点回应了基础教育阶段针对学生欺凌、校园性侵害等对学生合法权益损害重大的问题；以教育管理事项为标准有《中小学幼儿园安全管理办法》《中小学教育惩戒规则（试行）》等，前者旨在加强中小学、幼儿园安全管理，维护中小学、幼儿园正常的教育教学秩序，后者则明确了中小学教师实施教育惩戒的职责，教育惩戒的属性、原则、范围、方式以及监督救济机制等；以教育内容为标准有《爱国主义教育法》《法治宣传教育法》《预防未成年人犯罪法》等，前者要求“国家将爱国主义教育纳入国民教育体系”，中者专章规定“青少年法治宣传教育”，后者则明确“学校应当将预防犯罪的教育作为法制教育的内容纳入学校教育教学计划”，以上共同构成基础教育阶段幼儿园、中小学开展爱国主义教育、法治教育、预防犯罪教育的基本依据。此外，《民办教育促进法》《中外合作办学条例》等法律、行政法规还为满足基础教育阶段学生的多样化教育需求提供了立法保障。最后，《未成年人保护法》虽非专门针对基础教育，但其第三章“学校保护”部分涉及保障未成年学生的受教育权，并明确了禁止学校、幼儿园对未成年学生的不当行为等，为未成年学生接受基础教育提供了法律保护。二是广义的基础教育，除包括狭义的基础教育外，还包括学校之外其他主体面向幼儿、中小学生提供的如家庭教育、社会教育（校外教育）、爱国主义教育、法治教育、预防犯罪教育等内容的教育。家庭教育方面，相关立法主要是《家庭教育促进法》，其构建了家庭教育基本法律框架，填补了我国教育类型立法的空白。社会教育（校外教育）方面，虽未出台专门立法，但《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《博物馆条例》等立法仍明确了图书馆、博物馆等公共文化体育设施面向幼儿、中小学生提供社会教育（校外教育）的义务。[1] 学校之外的其他主体面向幼儿、中小学生开展爱国主义教育、法治教育、预防犯罪教育的，可在《爱国主义教育法》《法治宣传教育法》《预防未成年人犯罪法》等法律中找到依据。

在地方基础教育立法层面，其功能主要有二：一是保障中央基础教育立法在地方得以细化落实，即执行性立法；二是根据地方实际与特色因地制宜开展基础教育补充性或者创制性立法。[2] 各地方基础教育立法既保障了中央基础教育立法在本行政区域范围的贯彻实施，还注意到本行政区域独特的实际情况。如在《学前教育法》颁布后率先出台的《贵州省学前教育条例》，其在细化落实《学前教育法》相关规定的基础上，考虑到省域内城乡二元结构明显、偏远山区经济发展水平落后等现状，强调推进乡镇村学前教育一体发展，要求“县级人民政府教育行政部门应当建立健全乡镇和村学前教育教研、培训和服务机制，提升幼儿园办园水平；可以委托乡镇中心幼儿园对本乡镇其他幼儿园开展业务指导等工作”，以提升农村幼儿园办园质量。除了上述在有中央立法情况下地方开展的基础教育补充性立法外，还有地方在中央立法缺位的情况下，为回应地方基础教育面临的新情况新问题而开展的基础教育创制性立法。一类是以单行立法形式进行的创制性立法，如各省份相继出台的本省份中小学校幼儿园规划建设条例，从规划、建设、配建和移交、监督管理、法律责任等方面，对中小学校幼儿园规划建设作出规定，并通过动态平衡学位资源，有效回应“中小学入学难”问题。另一类是以综合立法形式进行的创制性立法，如《徐州市基础教育促进条例》，其在体例上分为总则、资源供给与保障、教师队伍建设、教育教学、教育治理、评价与监督、法律责任与附则八章，在内容上既衔接《教育法》《义务教育法》《教师法》等中央教育立法相关规定，还将中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》等文件中的学校和教师减负、“双减”、家校共育内容纳入立法。[3] 另外，作为基础教育综合性立法，《徐州市基础教育促进条例》还系统回应了地方基础教育面临的新情况新问题，用法治的方式多措并举推动地方基础教育高质量发展。

面向教育强国的基础教育立法检视

梳理我国基础教育立法，在中央层面，形成了以基本教育法《教育法》、单行教育法《学前教育法》《义务教育法》等为主体，结合《教师法》《家庭教育促进法》《爱国主义教育法》《法治宣传教育法》《预防未成年人犯罪法》等法律组成的广义基础教育法律体系，以及《残疾人教育条例》《未成年人学校保护规定》《中小学幼儿园安全管理办法》《中小学教育惩戒规则（试行）》等行政法规和部门规则共同组成的较为完备的基础教育法治体系。[4] 在地方层面，地方在细化落实中央基础教育立法的同时，为回应基础教育面临的新情况新问题，在地方立法权限内以不同形式开展的基础教育补充性或者创制性立法，有效填补了中央立法的空白或模糊地带，有助于推动地方基础教育治理能力和治理体系的现代化。

那么，当前我国的基础教育立法现状能否满足全面推进教育强国建设的新要求、新期待？判断的标准是《纲要》中提出的夯实教育强国建设“基点”相关部署，在既有基础教育立法中是否能够找到规范依据，是否存在因立法空白或滞后而影响夯实教育强国建设“基点”的情况。对此，可从以下两方面展开检视。

一方面，既有基础教育立法为夯实教育强国建设“基点”相关部署初步奠定了法治基础。随着我国依法治教的推进，《义务教育法》《教育法》《教师法》《未成年人保护法》等法律的出台，初步构建起基础教育法律体系的“四梁八柱”。这一过程中，基础教育立法通过持续修订而不断提升质量。例如，2006年修订的《义务教育法》在资源公平的配置上作了许多规定，并首次以法律形式明确促进义务教育均衡发展，有助于“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”；2021年修订的《教育法》将“劳”纳入教育方针，将劳动教育贯穿大中小学各学段，与德育、智育、体育、美育相融合，有助于“加快补齐体育、美育、劳动教育短板”；正在征求意见的《教师法》修订确立了公办中小学教师作为国家公职人员的特殊身份，并提出建立新型教师培养体系，强化教师待遇与保障，从制度上确保尊师重教落到实处，有助于“建设高素质专业化教师队伍，筑牢教育强国根基”。同时，不断织密基础教育法律体系。尤其是新时代以来，我国先后出台《家庭教育促进法》（2021年）、《爱国主义教育法》（2023年）、《学前教育法》（2024年）等法律以及《中小学教育惩戒规则（试行）》（2020年）、《校外培训行政处罚暂行办法》（2023年）等部门规章。《家庭教育促进法》通过将家庭教育由传统“家事”上升为重要“国事”，有助于“健全学校家庭社会协同育人机制，形成建设教育强国强大合力”；《爱国主义教育法》通过制度化将爱国主义教育纳入国民教育体系，为基础教育阶段“塑造立德树人新格局，培养担当民族复兴大任的时代新人”提供基本依循；《学前教育法》通过明确“构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系”，为“促进学前教育普及普惠”提供了制度保障；《中小学教育惩戒规则（试行）》通过把教育惩戒纳入法治轨道，推动了中小学校依法治校和管理水平的提升；《校外培训行政处罚暂行办法》通过明确校外培训违法行为及其相应的处罚措施，有助于强化校外培训监管，“巩固校外培训治理成果，严控学科类培训，规范非学科类培训”。在此意义上，《纲要》关于夯实教育强国建设“基点”的诸多部署，能够在既有基础教育立法中找到规范依据。此外，地方基础教育补充性或者创制性立法，可被视为《纲要》中诸多规定的立法表达。

另一方面，既有基础教育立法无法完全满足全面推进教育强国建设对基础教育立法提出的新要求、新期待。首先，立法欠缺体系性。当前基础教育相关规定散见在不同立法中，不同立法之间缺乏统一的逻辑关系。例如，《学前教育法》《义务教育法》的区分是以教育阶段为标准。在此基础上，《教师法》《家庭教育促进法》《残疾人教育条例》《未成年人学校保护规定》《中小学幼儿园安全管理办法》《中小学教育惩戒规则（试行）》等法律、行政法规与部门规章则是以教育主体、教育内容、教育对象、教育管理事项等为标准进行的立法。当然，欠缺体系性是教育立法的普遍问题。[5] 其次，立法空白。关于学校教育，以教育阶段为标准，高中阶段教育作为国民教育体系的重要组成部分，衔接义务教育和高等教育，但我国缺乏面向高中教育的立法；以教育管理事项为标准，1999年3月全国人大九届二次会议上制定“校园安全法”的议案被提出，但该项工作至今无实质性进展。同样，与基础教育密切相关的《学校法》《教育考试法》等方面的立法仍是空白。《纲要》中强调的“高中阶段学校多样化发展”，以及基础教育阶段“完善学校管理体系”“落实学校办学自主权”“完善校园安全纠纷多元化解机制和安全风险社会化分担机制”“深化教育评价改革”“减少日常考试测试频次”等缺乏法律的保障；关于社会教育（校外教育），目前仅出台了《家庭教育促进法》，缺乏专门社会教育（校外教育）立法。导致的问题是，对作为校外教育的校外培训缺乏监管的依据。如此一来，实践中主要是将校外培训机构纳入民办教育立法的框架进行监管。《校外培训行政处罚暂行办法》的上位法包括《民办教育促进法》《〈民办教育促进法〉实施条例》。然而，民办教育促进立法主要规范的是提供学历教育的民办学校。将校外培训机构按照民办学校来监管，因未能观照校外培训的特殊性而消解了其对于学校教育的补充作用。[6] 落实《纲要》中的“巩固校外培训治理成果，严控学科类培训，规范非学科类培训”要求，需要重新审视校外培训机构的法律地位以及校外培训监管立法问题。[7] 再次，立法滞后。以教育的数字化转型为例，《纲要》提出“促进人工智能助力教育变革”。但从当前基础教育立法现状看，其主要是数字技术广泛运用于教育领域之前的产物，未能将教育数字化的理念全面纳入相关立法。最后，其他立法技术问题。例如，《义务教育法》诸多规定因缺乏明确性与可操作性，而使得在执行中刚性不足，容易受地方政策影响。

面向教育强国的基础教育立法展望

为满足全面推进教育强国建设对基础教育立法提出的新要求、新期待，应进一步完善立法体系。立法既应着重解决前述我国基础教育立法存在的问题，还要回应《纲要》中关于基础教育的一些新提法，实现教育政策的法律化。《纲要》强调要提升依法治教和管理水平，其关于“健全教育法律法规规章，研究编纂教育法典”的要求，同样适用于基础教育，为我国包括基础教育立法在内的整个教育立法体系的完善指明了方向。通过教育法典的编纂，实现整合既有规范与创新制度供给的双重目标。

《教育法典》的体例采取“总—分”结构。总则部分是教育领域的一般性法律规范，包括教育法的基本原则、基本概念、教育主体、教育权利与义务、教育法律责任等，分则部分则是对各阶段和各领域教育活动的详细规定，涵盖学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、特殊教育、家庭教育、社会教育等。那么，应如何在《教育法典》分则中安置基础教育？关于《教育法典》分则的体例结构，有不同观点。一种观点认为，《教育法典》分则包括基础教育编、高等教育编、职业教育编、终身教育编；[8] 另一种观点认为，《教育法典》分则部分包括教育主体编、学校教育编、教育与家庭和社会编、特殊事项编，学校教育编包括学前教育制度、义务教育制度、高中教育制度、高等教育制度、职业教育制度、特殊教育制度、学位制度、考试制度。[9]

首先，基础教育应单独成编，即设置专门的“基础教育编”，而非将基础教育与高等教育笼统地归类于学校教育编中。究其原因，基础教育与高等教育教育任务与目标存在本质性区别，二者均有各自面临的特殊化问题。正因如此，《义务教育法》与《高等教育法》分立。《教育法典》的基础教育编涵盖学前教育、义务教育、普通高中教育和特殊教育制度。借鉴地方基础教育补充性或者创制性立法的经验，基础教育编主要涉及基础教育阶段的“资源供给与保障”“教师队伍建设”“教育教学”“教育治理”“评价与监督”“法律责任”等关键问题。值得注意的是，《教育法典》总则教育主体部分是关于教师的一般性规定，不妨碍分则部分对基础教育阶段教师面临的如“中小学教师减负”等特殊化问题进行特别规定。《教育法典》的高等教育编亦然。

其次，基础教育编应主要规范基础教育阶段的学校教育，而不包括家庭教育、社会教育（校外教育）。除了学校教育与家庭教育、社会教育（校外教育）在性质、地位与功能上的本质性差异外，另一重要原因是，在现行教育立法确立的基本制度类型中，学校教育制度虽在体系上欠缺高中教育相关制度，但其仍不失为现行教育立法中与《教育法典》差距最小的制度类型，在《教育法典》分则中的可继承性最大。[10] 将基础教育阶段的家庭教育，尤其是社会教育（校外教育）纳入其中，不仅统合的难度大，而且减损了既有学校教育制度的体系性。至于基础教育阶段的家庭教育、社会教育（校外教育），则在终身教育编或者教育与家庭和社会编中另行规定，其被定位为对基础教育、高等教育在教育类型上的一个补充，是《教育法典》的重要组成部分。在《教育法典》中“统筹考虑学校、社会、家庭教育，构建一个完整的、服务终身学习的教育体系制度框架”。[11]

当然，不宜寄希望于通过《教育法典》的编纂，一揽子解决前述基础教育立法现状面临的诸多问题。在《教育法典》编纂之前，应先完善各基础教育单行立法，尤其应通过单行立法或者修法，解决基础教育立法存在的立法空白、立法滞后等问题。按照这一思路：一方面，与基础教育相关的单行法的立法工作还要继续推进，进一步制定《高中教育法》《学校法》《教育考试法》《校园安全法》《社会教育法》或者《校外教育法》等法律、行政法规与部门规章，不断织密基础教育法律体系。另一方面，应持续修订既有与基础教育密切相关的单行法，如《教师法》《义务教育法》等。通过持续的修法，不断回应法律内在的稳定性需求与社会快速变迁的矛盾，提升立法的科学性。无论新法的制定，还是既有立法的修订，需要注意以下三点：一是在立法目的和立法内容上，应注重对《纲要》相关要求的回应。例如，将《纲要》重点关注的统筹推进“双减”纳入法治的框架，或是为落实“促进人工智能助力教育变革”的要求在教育数字化理念的指导下进行立法、修法；二是可以借鉴地方立法的先进经验，除了前述各地出台的《中小学校幼儿园规划建设条例》之外，如《辽宁省学校安全条例》等地方校园安全立法的探索为中央层面《校园安全法》的制定积累了经验；三是应跳出过去单行法思维，既要考虑单行法本身的问题，还要考虑与其他单行法的关系，尤其应考虑其在未来《教育法典》中的地位，从而提前处理好部分与整体间的协调问题，[12] 为未来《教育法典》的制定打好基础。

最后，《教育法典》基础教育编的编制，还须处理好与《未成年人保护法》等其他相关法律的衔接问题。当前依据《未成年人保护法》制定的《未成年人学校保护规定》，系教育领域学校对未成年人进行保护的系统性规定。将《未成年人学校保护规定》相关内容延续至《教育法典》的基础教育编中，有助于实现《教育法典》与《未成年人保护法》的衔接。

参考文献

[1] 陈鹏，张甜，刘璞，等. 以法治之力加快推进教育强国建设（笔谈）[J]. 现代教育管理，2005（05）.

[2] 申素平，王子渊. 功能论视角下的我国地方教育立法：现状、问题与优化[J]. 清华大学教育研究，2022（03）.

[3] 李大林，颜海涛. 江苏徐州为基础教育“立法”[EB/OL].（2022-07-06）[2025-12-31]. http://m.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202207/t20220706_700115_wap.html.

[4] 余丽丝. 新时代基础教育法治的时代品格、创新实践与展望[J]. 人民教育，2024（15-16）.

[5][12] 李红勃. 教育法法典化的现实困境及其解决路径[J]. 甘肃社会科学，2023（04）.

[6] 张奇，湛中乐. 校外培训机构的法律地位及其规范意义[J]. 华东师范大学学报（教育科学版），2024（09）.

[7] 张奇，湛中乐. 校外培训监管立法：对象、证成与构建[J]. 北京大学教育评论，2023（03）.

[8] 刘璞. 教育法典分则编纂研讨会举办[EB/OL].（2025-04-23）[2025-12-31]. http://m.jyb.cn/rmtzgjyb/202504/t20250423_2111335150_wap.html.

[9] 任海涛. 教育法典分则：理念、体系、内容[J]. 华东师范大学学报（教育科学版），2022（05）.

[10] 陈劲竹，湛中乐. 我国教育法典基本制度的体系构建[J]. 理论月刊，2025（11）.

[11] 王大泉. 我国教育法典化的意义与路径[N]. 中国教育报，2022-9-15.

本文系教育部人文社会科学研究青年项目“新时代中国共产党美好生活话语体系构建研究”（23YJC710120）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新时代‘幼有所托’的制度构建研究”（104972025KFYrs0037）研究成果

[作者湛中乐系北京大学法学院教授、博士生导师，教育部—北京大学共建教育立法研究基地主任；张奇（通讯作者）系武汉理工大学马克思主义学院副教授、硕士生导师]

《人民教育》2026年第6期