瑞典科技监督与诚信建设对我国的借鉴作用

摘 要：科技创新的过程离不开监督、评估和诚信建设，通过聚焦介绍瑞典科技创新体系，分析其科技监督评估的特点，包括依法监督评估、内部监督为主、基于专业知识和信用、重视发挥媒体作用以及重视科技评估，借鉴先进经验和做法，针对我国高校科研管理情况提出有效的政策建议。

关键词：科技创新；监督评估；诚信建设

瑞典素来有着“创新之国”的美誉，长期在全球最有创造力的国家中位居前列[1],很多学者对其创新模式展开了研究[2-8]。瑞典创新活力的重要来源在于政府对创新活动的高度重视以及所采取的相对自由宽松的态度，但这种自由宽松是建立在良好的社会信用基础之上的。与我国过于注重过程和细节的监督评估模式不同，瑞典政府对创新的监督评估表现出依法监督评估、内部监督为主以及基于专业知识和信用监督评估的特点。

瑞典科技创新体系及主要做法

瑞典政府高度重视科技创新工作，由首相担任国家创新委员会主席。科技创新体系由政府部门、基金组织、企业和大学等构成。 

1.政府主管部门及资助机构。如图1所示，瑞典教育与科技部（Ministry of Education and Research）是负责科研政策的主管部门，分配约50％的公共研发预算，同时负责大学发展；国防部（Ministry of Defence）负责国防研发政策的制定，分配约20％的研发预算；工业与创新部（Ministry of Enterprise and Innovation）负责促进经济增长及创新政策，如产业发展、劳动就业、能源、空间、信息技术等方面，分配约15％的研发预算；环境与能源部（Ministry of Environment and Energy）、卫生与社会事务部（Ministry of Health and Social Affairs）等其他各部负责各自领域内的研发政策和预算。 

图1  瑞典政府科研主管部门及资助机构

瑞典政府以所谓“Small government, Big agency”（“小政府，大局署”）著称，对研发资助的具体管理由各部所属的局署承担，较为主要的有研究理事会（VR）、瑞典创新署（VINNOVA）、瑞典能源署（Energy Agency）、瑞典国防研究署（Defence Research Agency）等，各局署和高校所负责的科研经费比例具体为：高校补助经费（University Block Grants，49.9%）、研究理事会（Swedish Research Council，17.6%）、创新署（VINNOVA，7.7%）、其他（Other Civilian，6.0%）、能源署（Energy Agency,3.8%）、国防（Defence，3.5%）、航天局（Swedish National Space Agency，2.6%）、国际发展合作署（SIDA，2.3%）、瑞典研究所（RISE，1.7%）、健康与福利研究委员会（Forte，3.5%）[9]。

其中，最为重要的是研究理事会，主要负责对基础研究的资助，它们按照基本的科学或学术标准，通过评审委员会对项目进行评估来分配研究经费。2015年，资助经费达到64亿克朗。瑞典创新署是代表瑞典政府推动创新体系发展的具体执行者，其任务是通过优化创新系统以及资助问题导向的研究来促进可持续发展。2015年，资助经费达到26亿克朗。

2.研究基金会。瑞典研究基金会的资金来自社会公共积累（如原有的工薪者基金），是政府支持战略研发的有效补充。其中，较主要的有知识基金会（KKS）和瑞典战略研究基金会（SSF），这两家基金会占瑞典总基金的70％。目前，瑞典具有三百多个政府出资的企业发展推动机构，负责为企业发展提供咨询、融资等服务。其中，最为重要的机构有创新之桥（Innovation Bridge）、ALMI商业伙伴（ALMI）、工业基金（Industrifonden）、国家经济和区域发展局（NUTEK）和瑞典投资署（ISA）等。 

3.大学。与其他国家相比，瑞典独立科研机构较少，大学是研究开发活动的主要执行机构，因此政府研发经费的85％投入到大学开展科研活动和研究生培养。瑞典有10所高校承担了国家的主要科研任务，分别是：皇家工学院、斯德哥尔摩大学、卡罗林斯卡医学院、隆德大学、乌普萨拉大学、哥德堡大学、查尔摩斯大学、林雪平大学、乌米尔大学和瑞典农业大学。除政府投资外，大学也从企业获得大量的科研经费。瑞典企业之所以愿意与大学展开密切合作，是因为瑞典拥有一批世界知名学府，其科研水平也是世界一流的，其科研成果能迅速转化为生产力。

4.企业。在瑞典，企业的研发投入约占社会研发总投入的75％，这在国际上是一个很高的比例。以爱立信公司和阿斯利康公司为代表的十余个大型跨国企业集团是瑞典创新体系的主要力量，其研发投入占瑞典企业研发总投入的70％以上。瑞典拥有众多知名跨国公司，在各自所在领域掌握着核心技术，如沃尔沃汽车、爱立信通信、宜家家具等。这些跨国公司与知名高校联系紧密。按人口比例计算，瑞典是世界上人均拥有跨国公司和科技论文最多的国家。长期以来，瑞典人均发表科学论文数仅次于瑞士，位居世界第二[10]。在科学研究方面，企业出钱资助高校科研项目，同时招募课题小组参与企业的科研课题，这样就把企业的资金、高校的智慧以及学校的研究资源很好地结合起来。以爱立信公司为例，其70％以上的科研项目是委托高校或与高校合作完成，高校是爱立信公司科研成果最重要的来源之一。

瑞典科技监督和诚信建设的主要特点

瑞典政府对创新的监督评估表现出依法监督评估、内部监督为主以及基于专业知识和信用监督评估的特点。具体可以归结为以下六点：

1.鼓励创新，创新氛围浓厚。瑞典政府把创新文化构成看作是一种支撑民族发展的战略资源，几乎所有科技、教育政策制定都是基于这一认识。一是制定国家战略。为了促进创新，瑞典出台了新的国家战略“创新瑞典”。根据这项战略，在瑞典国内设立了各种针对不同年龄、旨在鼓励创新的活动和组织。二是非常重视在国家的大学科研和创新领域进行投入。目前，每年给大学和研究机构的国家资助都比上一年要高10％～13％，保证了瑞典在科技人才储备方面始终占据世界领先地位。瑞典积极鼓励全社会科技创新，并且研发投入中有2/3都是来自大型企业。三是科研成果归个人所有。瑞典法律允许科研人员取得的科研成果知识产权归个人所有，是世界上少数几个允许科研人员个人拥有成果所有权的国家，从而激励受过高等教育的人们从事科研，保证国家科技创新能力的可持续性。四是学校教育体制非常注意培养学生解决实际问题的能力。政府投资5.5亿欧元实施了“能力中心计划（Center for Excellence）”，并在瑞典顶级的8所大学中创建了28个能力中心，源源不断地为研究机构输送科研型人才，也为企业培育了大量人才。

2.内部管理为主，管理主体是科研院所和高校。瑞典的科研管理与监督充分发挥了制度管理、信用管理和自我管理的作用，具有“高度自治”的管理特点。资助机构一般较少直接介入经费监管，主要依靠科研机构自身的规章制度、项目执行单位和负责人的自我管理、内部审计完成。而瑞典政府对大学的评估也只限于大学的评估系统，而学校的教学质量、科研活动、职称职务等事项是由大学的评估系统自行完成的。

与很多国家依赖政府部门或特定机构进行科技监督不同，在瑞典，科研不端案例的调查也主要由所在高校或科研机构内部进行。中央科研道德委员会（Central Ethical Review Board）是瑞典政府专门成立的管理机构，但也只负责对可能的科研不端案例的调查和处理提供建议，调查主体是涉事者所在的高校或科研机构。以哥德堡大学为例，该校设立了反科学不端委员会，专门负责调查科研不端行为。一般情况下，大学系主任收到有关科研不端的举报后，立即上报副校长，启动有关调查。调查结束后，会将调查结果上报反科学不端委员会，由该委员会在调查结果的基础上，并视情况听取中央科研道德委员会的意见后，提出对涉事的单位和个人的处理意见，并提交中央科研道德委员会备案。最后，由副校长基于委员会的意见，做出最终的处理决定。

3.信用为本，科研诚信体系健全。瑞典的科研诚信体系建立在良好的社会信用体系基础上，瑞典整个社会都非常重视信用，违规和违法的成本很高，在学术圈也是如此。一旦科研不端行为被发现，通过媒体的追踪报道，涉事人员将会名誉扫地，除受到相关处理外，很难在学术圈继续生存下去。这样通过科研经费使用者的自我管理减少了科研监管的成本，增强了制度的有效性。瑞典资助机构很少到项目承担单位现场进行财务检查，而是由项目负责人按照规定如实上报财务情况。项目承担单位非常重视与资助机构建立信任，维护声誉。在强调信用的社会背景下,科研机构和科研人员都非常珍惜自己的科研信用记录，有助于形成高度自律的科研诚信氛围。

4.加强制度建设，依靠制度约束行为。瑞典政府对财政资金资助的每个科研项目都制定了操作性很强的具体工作指南，科研项目承担单位必须严格按照规定，规范地开展工作，客观上减少了滥用科研经费的机会。同时，瑞典还特别重视加强对项目实施过程中的评估监督，利用评估实现对于项目的有效管理。例如：对于竞争性的长期项目，在项目研究期满后（一般为三年），项目承担单位必须出具研究报告，由资助该项目的政府机构组织独立的专家评审委员会进行评估。如果项目没有按要求完成，则政府机构可以停止下一期拨款、要求退还研究经费或撤换项目负责人等。此外，有的地方政府部门还通过监督财务变动状况和事后调查等方式进行监管。

5.重视发挥媒体的监督作用。除了科研诚信自我约束、制度管理消除漏洞以外，瑞典还高度重视发挥媒体的监督作用，作为自我约束和制度管理失效情况下的一道额外防火墙。通过媒体的高强度曝光，使科研不端行为在社会舆论关注下无所遁形，涉事者身败名裂，很难继续在学术圈生存，从而大大增强了对于科研不端行为的震慑力。

6.注重实效，重视评估评价。瑞典高度重视科技评估工作，将科技评估视为提升实施绩效的一个重要管理抓手，概括起来有以下特点：一是科技评估与政府的决策机制有机结合，并对各项科技活动发挥作用。二是强化科技评估的国际视野。相关部门和机构组织的科技评估活动，都面向国际聘请各行专家，始终坚持开放的原则和姿态，在保证公平、公正、公开的基础上，确保了入选项目的国际竞争性。三是重视发挥评估的“诊断”作用，为改进科研管理、提高科技创新的效率效果和可持续性奠定良好基础。

思考与政策建议

为加快我国科技监督和诚信建设，特别是如何在高校中加强监督评估的主体责任，借鉴瑞典先进经验和做法，提出以下政策建议：

1.加强科研诚信体系顶层设计。一是探索建立统筹性强、权威性高的全国科研诚信办公室，强化科研诚信体系建设的顶层设计，实现对承担各类科技计划过程中科研不端行为的监管全覆盖和联合惩戒。科研诚信办公室从第三方的角度，加强对学术共同体和基层科研单位监管机制的监督评估。二是继续发挥科研诚信部际联席会议机制重要作用，扩大联席会议覆盖面。三是加强创新文化建设。营造鼓励探索、宽容失败、尊重人才、尊重创造的氛围，加强科研诚信、科研道德、科研伦理建设和社会监督，培育尊重知识、崇尚创造、追求卓越的创新文化。发挥高校科研机构和学术团体的自律功能，引导科技人员加强自我约束、自我管理。

2.强化以信用为基础的监督评估体系建设。一是实施参与科技计划项目管理责任主体特别是高校的信用承诺制度，强化对编制项目经费预算、自筹经费筹集、经费匹配、财务情况报告，以及项目经费使用、核算等行为中的诚信状况，提高科技计划项目相关责任主体的信用意识与信用水平。二是科技监督和评估工作应以信用为基础开展，建立守信激励和失信惩戒机制，按照科技计划和项目相关责任主体的应用等级开展监督工作，加大对信用等级差的责任主体的监督和管理，对于严重失信者纳入“黑名单”管理。三是强化高校和科研院所在科技监督和评估工作中的主体责任，确认高校和科研机构是科研诚信的主体。将科研经费的管理权限、科研不端事件的调查权限下放到承担科研项目的单位，由各个单位负责具体的管理和调查过程，而中央科研管理机构只负责对各个单位的管理体系进行监督，并对管理和调查过程进行必要的指导。

3.强化科技监督评估工作的结果运用，加快科研不端行为惩戒机制建设。一是全面推进在合理、合规的前提下，根据科技监督评估工作的结果，对科技计划项目经费拨付进行动态调整。二是在惩戒机制方面，全面落实存在科研不端行为的人员规定期限内不得申请各类科技计划项目，同时实施跨部门信息共享和联动，推动科研信用体系和社会信用体系的衔接，推动政府信用体系与高校院所内部管理体系相衔接，实现“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。三是加强媒体在科技监督方面的作用。为避免科研不端事件的调查结论受到利益相关者或其他人为因素影响，允许媒体在一定范围内对事件进行报道，从而对科研不端事件的调查主体施加一定的压力，在最大程度上促成公正的调查结论。在此基础上，为营造诚信创新的良好科研氛围、预防科研不端行为的发生，探索推进科研信用体系建设较社会信用体系先行一步，对于社会信用不良的人员，无论其是否申报各类科技计划，都应予以加强对其科研行为的监管和约束。

4.提高科技监督评估工作服务意识。一是全面落实党中央国务院关于“放管服”的要求，发挥市场配置资源的决定性作用，给科研人员“解绊”，明确科技工作的重点是抓战略、抓规划、抓政策、抓服务，腾出时间加强科技工作的事中、事后监管。二是加快建立评估信息反馈监督机制，加强执行落实环节和贯彻落实程度的监督评估，重点评估政策的大众知晓度、配套细则情况、执行落实反响、存在的问题困难等，根据政策评估模型对政策产生的效果进行综合评价，提高新制定政策的协调性、针对性和系统性。三是改变以往监督评估工作集中在合规性监督的现象，突出科研成果落实落地的效果、对经济社会和民生的影响和支撑保障等绩效监督和评估，推进实现合规性监督和绩效监督评估并重。（作者：王纬超，单位：北京大学科学研究部）

参考文献：

[1]OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden 2016[R/OL].[2019-04-23].Directorate for Science,Technology and Innovation. http://www.keepeek.com/Digital-AssetManagement/oecd/science-and-technology/oecd-reviewsof-innovation-policy-sweden. 2016.

[2]杨庆峰.瑞典创新模式的历史特征分析[J].社会科学,2015(8):21-30.

[3]杨洋,张艳秋.瑞典的科技创新模式:演变与挑战[J].全球科技经济瞭望,2017,32(10):1-7.

[4]马丽,马永浩.瑞典科技创新模式对江苏的启示[J]. 江苏科技信息,2015(7):1-4.

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[8]程家怡.瑞典科技与创新体系的现状与演进过程[J].全球科技经济瞭望,2016,31(7):1-8.

[9]Finding statistics[EB/OL].[2019-04-23].https://www.scb.se/en/finding-statistics/.

[10]OECD Science, Technology and Innovation Outlook.[EB/OL].[2019-04-23].http://www.oecd.org/sti/oecd-science-technology-and-innovation-outlook-25186167.htm.2018.

《北京教育》杂志