学区制突围

两个月来，区域周刊通过四期“学区方案”栏目向大家推荐了北京海淀区、山东菏泽定陶区、长沙雨花区等地的好做法。今天，我们在个案的基础上，为大家系统地梳理一下学区制的发展与现状，也欢迎更多关注学区制发展的地区与学者，参与到我们的讨论中来。

——编者

在以县为主的义务教育管理体制下，一个区县教育部门往往需要负责几十所乃至上百所中小学校。从一个原点出发，要同时覆盖这么多分散的点，并不容易。有的时候，从教育局发布最初任务到学校最终落地，会出现很大的偏差。久而久之，一个区域内，学校发展水平不一、师资力量不同，也就不奇怪了。

如何改变区域内学校发展不均衡的现状、如何补上一个教育行政部门与多所义务教育学校之间的管理空白？近年来，大家找到了学区制这个好办法。将一个区域内的多所学校，依据一定的标准，划分为几个学区，通过学区的管理，实现对每个学校的精准指导与支持。同时，学区也有助于打破封闭学校间的壁垒，实现区域内教育资源的统筹，进一步降低了区域管理成本，提升了区域教育的整体质量。

两个月来，区域周刊通过四期“学区方案”栏目向大家推荐了北京海淀区、山东菏泽定陶区、长沙雨花区等地的好做法。今天，我们在个案的基础上，为大家系统地梳理一下学区制的发展与现状。

学区，在实践中不断“晋级”

学区制是从集团、联盟或学区化逐渐发展而来的。目前主要有横向和纵向两种形式。横向：以一所龙头校为中心，辐射周边几所同学段的学校，形成一个学区；纵向：以地域为界限，同一个地区不同学段的学校形成一个学区。此外，还有特色主题学区、新老校结合学区等创新形式。从各地的实践来看，学区制的组成及运行模式并不相同。

初级阶段，学校之间还是比较松散的联盟，学区活动多以交流分享为主，仅有极少数的教师，示范性地在学区内流动。在初级阶段，学区制的优势表现得并不明显，与联盟及集团的区别不大，仅仅是创造了一些不同学校交流沟通、相互借鉴的机会，但学校之间仍存在明显的壁垒，优势资源难以辐射，还未形成大规模、系统性的学区制度。

中级阶段，学区内可以实现硬件甚至是软件上的统筹，比如共享设备、共享资源，实现统筹招生、统筹教研、统筹师资等。在这一阶段，学区制的优势开始显现出来。学区打破了学校间的壁垒，资源流动起来。比如，大量的教师开始流动，困扰学校多年的编制问题，在学区的统筹下，得到部分解决。不同学段的学校开始探索共同教研，学段衔接问题取得了一定突破。最让家长满意的是，学区内统筹招生、分段上课，让更多的学生可以享受到学区内的优质资源。

高级阶段，学区在统筹发展的基础上，逐渐形成学区制度、学区文化。在北京的东城区及海淀区学区，还发展了独立的学区管理机构，不仅有各成员校的参与，还争取到街镇、社区、家长等资源，为学校发展助力。

可以说，学区从单一的政府管理逐渐转变为网格化的多重治理结构。在学区的支持下，各成员校提速发展，质量大幅提升。在这一阶段，学区更多地表现为一个有生命力的自主发展体，能够自己设置规划、监测发展，不断向更高更均衡的教育目标前进。

学区，在发展中遭遇“陷阱”

尽管在实践中已经有北京、武汉、沈阳等地对学区制做出了深度探索，但在各地推进改革的过程中，仍然面临多重发展“陷阱”。

作秀多于实质，学校教师不认同。在一些地区，尽管推行学区制多年，但仍是名义上改革。学区内学校各行其是，资源流通不畅，统筹难以实现，管理避实就虚。主要表现为：学区没有实质性的权力，难以调动各校资源。优质学校往往出于自身考虑，在为薄弱学校提供“共享”时有所顾忌和保留。教师干部对学区缺乏认同度，难以做到实质性交流。最后，学校和教师都将改革看作负担，作秀的成分大于实质性的变化。

放权还是控制，学区边界难厘清。学区是介于区县教育行政部门与义务教育学校之间的一个管理组织，究竟有多大的权力，该管理多少事务，一直存在争论。在学区不断发展的过程中，教师编制问题、课程开发问题、学区对学校的评价问题等，都需要学区权力的不断升级与拓展。原属于教育行政部门的管理权如果下放到学区，那么对于学区如何监测与评价，又将是新的课题。

改革还是回避，管理传统难颠覆。学区制改革进入深水区，将触碰到传统的管理体制问题。比如，学区内学校行政级别存在差异，干部及资源流动受限制。不同学校间教师福利待遇差距大，校际交流及任职难实现。如果要真正形成现代治理体系下的学区制，必然要求取消学校行政级别，为编制松绑，甚至是下放课程权及学校评价权，可以说是对传统教育行政管理方式的颠覆。这些都将对教育管理体系带来极大的挑战。

学区，再发展亟须政府推力

从目前的实践来看，有效的学区制对完善我国义务教育管理体系起着重要的补充作用。在北京、武汉、西安等地，学区制不同程度地突破了原有的管理瓶颈，激发了学校发展的活力，整体提升了学区教育质量。

从未来的发展来看，十九大提出，要深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。学区制对扩大优质教育资源、缓解择校热、办人民满意的教育，都发挥了积极的作用。同时，学区制管理更是实现现代教育治理体系的一个有效载体。

下一步，要破解学区制改革中遇到的瓶颈问题，亟须政府层面的强力支持。要在基层探索的基础上，帮助学区形成规范性的管理制度，并且予以官方认可，承认学区在行政体系中的地位与职能；要给学区赋权，支持学区探索人员调配、绩效考核、监督检查等关键性问题，为改革拓展更大空间；要给学区时间，鼓励学区在加强内力上下狠功夫，毕竟“学区本身并不等于均衡，还有可能带来优质资源稀释的风险”。只有把握好学区发展与学校发展之间的度，才能做到学区质量的整体提升。

日前，《北京市教育委员会关于推进中小学学区制管理的指导意见》发布，提出将深化中小学学区制改革，加大教育资源的统筹力度，优质教育资源的覆盖面进一步扩大，校际、区域差距进一步缩小，逐步形成以学区为依托的学校、家庭、社会协同育人格局。通过协议、协商等方式，明确各方的权利和义务，促进各方教育责任共担、发展利益共享。

这份单独为学区制出台的文件，将进一步引导北京学区制走上规范发展之路。我们相信，在国家“放管服”改革及推进教育现代化的大背景下，会有越来越多的地区敢于支持学区制改革，敢于赋予学区更多的权力，敢于将学区从学校和上一级教育行政部门之间的“传话筒”，变成真正有人事调配权、财务管理权、学校评价权的组织，变成支持学校充分发展的“花园”。

版面回放

10月23日 “百花园”里，学校自由生长

11月27日 学区“一子落”治理“满盘活”

12月4日 从捆绑发展到共建共享的跨越

12月11日 从25到13的蜕变

《中国教育报》2018年12月25日第5版