政府在促进基础教育公平方面的责任

　　当前，教育公平问题成为一个社会广泛关注的热点问题，促进教育公平、提高政府的教育公共服务水平日益成为人民群众的心声和要求。党的十七大报告指出，“教育公平是社会公平的重要基础”，政府要通过“促进义务教育均衡发展”、“规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”等途径促进教育公平。努力促进教育公平，保障人民享有平等地接受良好教育的机会，是由我国的社会性质所决定的，是政府义不容辞的责任。

　　但是，公平和教育公平的含义较为复杂，不同人从不同立场出发，对教育公平有不同的理解。不同阶段的教育对于公平的要求也有所不同。这些都给界定政府在教育公平方面的责任带来了一定困难。所以，为了促使政府更好地履行其在教育公平方面的责任，需要就教育公平的内涵达成基本共识，并分阶段来讨论政府在教育公平方面所承担的具体责任。本文重点讨论政府在基础教育公平方面的责任。

　　教育公平的内涵

　　一般而言，条件公平、机会公平和结果公平是公平中十分重要的内容。有关公平，人们至少有以下共识：第一，因为能力和意愿而带来的差异不是公平所要关注的主要内容；第二，在经济与社会领域，结果公平通常并不是社会所追求的目标，但过度的结果不公平和不公平现象的自我复制（如不平等现象从上一代传递到下一代）需要干预；第三，机会公平是公平的核心内容；第四，实现公平需要具备一定的条件。在不同领域，人们对公平的追求有所侧重。在经济领域，收入分配差距和市场准入机会（对投资者进入某些行业设置条件）较为受人关注；在政治领域，公民的基本权利是关注的焦点；在社会领域，阶层分化和社会资本的代际传递更为引人注意；在教育领域，入学机会均等和贫困生资助经常被讨论。

　　在一定条件下，公平和效率之间具有替代关系。为了效率，在经济和社会领域保持一定程度的差异是必要的。但这种差异需要保持在合理的范围内，超过了一定范围，会对效率产生负面影响。因此，尽管结果公平通常并不是经济和社会领域所追求的目标，但避免过度的结果不公平却是其追求的目标。教育属于社会事业，避免结果的过度不公平同样也是其追求的目标。但如何对教育结果的过度不公平进行定义还需要继续探讨。实践中，常用的衡量教育结果的指标是学业成就和毕业生起薪。对于基础教育而言，用来衡量教育结果的主要指标是学业成就。因此，避免性别、民族、种族、阶层和所在地等因素对学业成就产生太大的影响便成为教育公平的重要内容。理想的状况是这些因素跟学业成就之间没有任何关系，但在实践中，受历史等各种因素的影响，不同性别、民族等方面特征的群体在学习能力等方面客观存在差距。因此，只能退而求其次，尽量避免以上各种因素对学业成就产生太大的影响。

　　入学机会公平是指入学机会的差异只来源于学术能力和个人意愿，性别、民族、种族、阶层、城乡和区域等因素对入学机会不构成影响。从管理的角度看，只要政策和制度没有对性别、民族、种族、阶层、城乡和区域等特征不同的人区别对待，入学机会的分配就相对合理。入学机会是公民接受教育的起点，而起点公平是公平中最为重要的内容之一。因此，入学机会均等是教育公平的核心内容。

　　从学生及其家庭的角度看，对完成学业而言，最重要的外在条件是经济状况。尽管在义务教育阶段政府一般会免除学杂费，但除了学杂费外，学校通常还会有一定比例的服务性收费，此外，上学还可能要支付交通费和伙食费等额外的费用。这些费用都可能会对完成学业产生影响。因此，从学生及其家庭的角度来看，条件公平的含义主要是防止学生因为家庭经济状况而放弃学业。这就是通常所说的贫困生救助问题。

　　另外，从学校角度来看，师资、经费、图书、实验仪器等办学条件也是学生完成学业过程中的重要条件。我国是典型的发展中国家，二元经济的特征十分明显，城乡和地区差异在很长的一段历史时期内都将存在。因此，条件公平在教育中的含义还包括办学条件的均衡。

　　总体来讲，教育公平的含义主要包括确保入学机会均等、防止因为能力和意愿外的其他因素导致教育结果的过度不公平、对弱势群体进行有效救助以及确保办学条件均衡等四个方面。在明确了教育公平的基本含义之后，还需要明确政府在教育公平方面的具体责任。在实践操作中，把握学业成就差异的合理范围和区分导致差异的能力、意愿与性别、阶层、区域等因素的作用较为困难。因此，在政府责任的讨论中，我们暂时不把避免教育结果的过度不公平列入讨论范围。

　　政府在义务教育公平方面的责任

　　教育是一项周期很长的任务，不同阶段的教育其目标有所不同，对公平的要求也有所侧重。义务教育在整个教育周期中处于起始阶段，对于多数学生而言，该阶段教育的结束，并不意味着教育任务的最终完成，而是下一阶段的开始。所以，义务教育阶段的公平在一定程度上具有起点公平的含义，对于整个教育阶段的公平有重要意义。

　　强制和免费是义务教育的基本原则。目前，全国农村义务教育阶段学生的学杂费已全部免除。2008年秋季入学起，城市义务教育阶段学生的学杂费也将全部免除。这意味着贫困生救助在义务教育阶段已经不是主要问题。因此，在义务教育阶段教育公平的主要任务就是确保入学机会公平和办学条件的均衡。

　　拥有平等的入学机会是公民的一项重要权利。《教育法》第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”制定合理的入学机会分配政策是法律对政府行为的基本要求。《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”由此可见，“免试，就近”是我国义务教育阶段入学机会分配的基本原则。

　　入学机会分配的本质是学生和学校之间的相互匹配。学生和学校之间的匹配有多种方式。学生和学校既可以根据各自的需要自由地进行双向选择，也可以由政府按照一定的规则进行计划分配。既然《义务教育法》明确规定了“免试，就近”的入学机会分配原则，政府依据法律要求落实这一规定就责无旁贷。

　　优质教育入学机会的分配是当前社会关注的热点问题之一。学校之间存在差距不可避免。不论办学条件如何改善，优劣的区分总会相对存在。因此，确保优质教育入学机会分配的公平和公正是当前政府在落实教育公平责任方面的重中之重。而落实政府在优质教育入学机会分配方面的责任，当前最重要的任务是要避免权力、金钱和关系对优质教育入学机会分配的影响，依法打击优质教育入学机会分配过程中的腐败和寻租行为。这一原则对于任何一个阶段的优质教育入学机会的分配都适用。同样也适用于义务教育。