管理绩效：教育局面临的新挑战

　　● 刘海波

　　2007年，笔者曾经深入到某县教育局进行了为期一年的教育行政管理研究，特别关注了教育局层面的政府行为。通过参加有关工作会议、迎接上级业务检查和对学校的督导检查、与局领导和各科室的访谈、与校长和教师的座谈以及对上级市教育局的访谈，对县级教育局的主要工作范围和任务、工作思路和方式、面临的主要问题、外部影响因素等有了比较细致的了解，体会到县级教育行政管理部门的工作特点、艰难与成就。后来又深入一个城市的区教育局，了解区教育局在教育改革的形势下如何转变政府职能，更好地提供公共教育服务，体会到社会对优质、均衡教育质量的需求以及评价对教育局产生的重要影响。

　　在此期间，恰逢一个美国教育局长代表团到访。在与他们的相互交流中，发现他们教育局的工作范围与我们教育局有所不同，他们的主要职责在于教育质量的管理，其他方面的决策权较为分散，如教育财政的决策在立法机构和财政局等。教育局长主要是教育的业务管理者，关注的是学校的教育活动和效能的提高，相应地通过绩效责任制对学校进行考核，同时教育部门也接受政府系统的绩效评价。

　　在当前政府体制改革和教育改革过程中，教育局作为教育的行政管理部门，面临着什么挑战呢？笔者感到，“教育管理绩效”正成为一个越来越突出的主题。本文主要从政府对学校的绩效管理和政府本身的绩效管理两个方面，阐述教育管理绩效及教育局如何引入管理绩效。

　　政府体制改革要求建设服务型政府

　　改革开放30年来，我国经历了从计划经济向市场经济体制的转变，经济领域的改革已经非常深入，但政府的职能转变和工作方式相对于市场经济体制的要求还相对滞后，因此，近年来转变政府职能、建设服务型政府成为公共行政改革的主题。为了进一步优化政府职能，国家提出了建设现代政府的要求，政府要履行好“调节、监管、管理、服务”的职能，实现政府职能转变和管理创新，建设法治政府和服务型政府。

　　在教育领域建设服务型政府，不仅是政府改革的基本要求，也是教育发展到一定程度后的必然趋势。众所周知，教育是一个重要的公共服务领域，涉及到千家万户，而且全社会越来越关注教育，人们对受教育权利的重视程度不断提高，对政府的服务内容、服务质量和服务方式等方面的要求也越来越多，教育的满意度成为对政府评价的一个重要影响因素。在面临新的教育发展形势、新的教育管理难题的情况下，政府如何更好地提供教育服务？政府不断改进工作质量，提高服务的本领或者说是执政能力成为首要任务。浙江省宁波市教育局在这方面作了积极探索。他们在2005年就系统地提出建设服务型教育体系，按照“宏观统筹、优化结构、整合资源、强化服务”的原则，更新教育理念、改革办学模式、完善评价机制、营造互动环境，以打造教育服务社会的新型教育体系。这种新的教育服务理念和相应的措施，对政府的实际工作方式和效果产生了深远的影响。

　　公共教育服务的责任要求政府不断改进绩效，提供高质量服务

　　首先，公共财政体制的建立要求教育局面向社会提供公开的教育绩效成就。我国正在建设适应市场经济的公共财政体制，教育整体上属于准公共产品，教育支出是政府的最主要的财政支出之一。现代公共财政体制要求政府将财政支出的重点转向教育、卫生、社会保障等公共领域，同时要求这些领域的政府部门向各级人大和社会公众汇报财政经费的使用情况以及产生的成效。教育局是政府的教育行政管理部门，是教育领域的公共权力行使者，并代表政府作为公共教育服务的提供者。在财政经费公开化、透明化、实效化并向教育倾斜的财政体制改革形势下，特别是在一些地方教育经费增加较快的情况下，教育经费都花到哪些地方去了？干了哪些事情？取得了哪些成果？花钱的效果如何？是不是值得？这些都关系到教育领域的绩效，这种绩效要求也成为教育局面临的新问题。教育局要能够阐述财政支持下的教育经费支出情况和产生的教育发展绩效。这也是政府面临的公共信息公开、建设责任政府的新挑战，它将影响政府面向社会问责的回应。

　　其次，地方教育发展中的新形势和新问题要求教育局创新管理，提高绩效。目前教育中存在着一些结构性矛盾，一是教育事业的发展与社会对优质教育的需求之间的矛盾，家长对学校教育质量的要求越来越高，如突出的择校热问题；二是教育发展不均衡，包括城乡教育的不均衡、学校之间的不均衡，教育均衡发展的问题日益受到关注；三是在素质教育推进和课程改革中，依然存在片面追求升学率的现象；四是教育改革的高要求与教师队伍素质不适应，教师队伍结构还不够合理，素质还有待提高；五是教育经费的需求与实际教育资金的不足之间的矛盾，等等。

　　第三，社会和教育发展的新形势要求政府的使命更多地转向促进教育公平、提高教育质量。教育作为社会公益性事业，政府有责任和义务举办义务教育阶段的学校，同时还要发展非义务阶段的教育。政府要努力解决新出现的各种现实矛盾，这也对政府的管理理念和管理能力提出了考验，也对教育行政管理的指导思想、管理方式、运行机制提出了创新的要求。

　　第四，从公共服务角度，社会对政府本身提高服务能力、改善服务质量也提出了新的要求。政府应深入思考未来教育服务的提供方式和质量改进，同时提高自身的能力，从绩效来说就是提高学校的绩效和政府的绩效，实施绩效管理。例如，社会希望教育信息公开，包括学校的教育过程和教育成就，政府的决策机制和重大政策的决策过程，对涉及面广、利益调整幅度大的教育政策的论证及实施效果，这些都要求教育体系增强开放性，广泛吸纳社会意见，给社会积极的回应。

　　政府教育管理绩效的内涵：学校绩效和政府绩效

　　公共领域的绩效管理在国外获得了广泛的应用，已经形成了较为完备的理论体系和丰富的实践经验，包括相应的理念、评价指标体系、评价方式等，对改进公共组织管理特别是政府的管理起到了巨大的推进作用。

　　绩效的含义是指教育局或者学校对于一定目标的完成程度，它具有一定的可度量性。绩效的特点是以工作结果为导向的，更多的是关注结果与目标的比较和联系，遵循“投入、过程、产出、效果”这一逻辑体系。以往“效率导向”的管理，注重投入和产出的比较，而不太注重效果。绩效导向的思维与效率导向的思维不同的是，注重投入后产生的效果，这样能够有效地提升工作的质量。按照一定的目标进行工作安排，从而使工作的目的性更强，有助于保证一定的工作投入获得预期的效果。在现实工作中，不少教育局工作辛苦，但对于教育绩效往往关注不够，从绩效角度谈工作规划和成就的能力有待提高，导致不被社会理解或者难以和社会有效沟通，成为制约教育局发展的重要因素。

　　政府的教育管理绩效，可以粗略地分为两大类，一类是学校方面的教育绩效，教育局按照一定时期的教育事业发展规划目标，通过对学校的管理活动产生管理效益，主要体现在根据一定的教育发展目标来衡量教育事业的发展和教育质量的提高。这种管理绩效责任实质上是教育局作为政府对学生及家长和社会的一种责任，即提供具有一定质量的教育服务，具体体现为对学校的绩效要求，在管理工作中体现为学校的绩效责任制。另一类是教育局自身的绩效，即对教育局的工作目标与效果进行的评价。这种绩效是将教育局作为一个组织，考察和评价教育局的工作效能。