教育部2009年工作要点中，十分鲜明地提出，要“落实教育惠民政策，努力办好人民满意教育”。潍坊教育局的改革实践，巧妙地呼应着时代节拍，是前沿，是萌芽，隐藏着未来事物发展的种子。有一天，它定会成长为参天大树。只是，这颗种子里，有太多的内涵，还需要我们进一步去探索：该如何理解潍坊教育局整体职能定位的转变？该如何理解管理与服务的新型关系？该如何看待潍坊教育局的种种创新……为此，记者特地走访了中国人民大学公共政策研究院执行副院长、制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙教授。

专家评点“新政”

——访中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙

　　●本刊记者 冀晓萍 李帆

　　以人为本，转变教育行政职能

　　记者（以下简称“记”）：胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。你认为教育行政部门经历了这么多年的改革，在政府职能方面还存在哪些问题？

　　毛寿龙（以下简称“毛”）：现在的教育，目标过于单一。如普通高中主要是为高考服务，这就必然导致教育的扭曲，其直接体现就是学校教育和社会脱节。这主要体现在两方面：一个是学生在学校学来的知识大多与实际应用脱钩；另一方面，学生的心理素质也不高。像一些学校根据学生的学习成绩分班，划成好班、差班、重点班、边缘班等，学困生因此被边缘化，他们就感觉被抛弃了。这些孩子毕业后对学校基本没有感情，而且进了社会，也缺乏信心。

　　这些现象从政府职能上看，其实跟教育行政部门的导向有很大关系。过去我们说，“没别的出路，只有高考”。但是，现在除了上大学以外还有许多其他出路，这就需要政府职能方面有一个比较大的转变。

　　记：你所说的这个转变都包括哪些具体内容呢？你觉得教育行政部门在转变政府职能方面应该如何作为？

　　毛：“以人为本”是服务型政府的基本特征之一。不能让教育管理部门的需求和行政目标成为最主要的目标，而是应该回归社会、回归学生、回归家长。“以人为本”就是以每一个人为本，这里的“每一个人”都是个性化的，不能让所有的人都朝一个方向发展，要让孩子自身的潜力能够开发出来，这是人类发展权利的问题。

　　对政府来讲，就要改变自己的组织定位和职能定位。从组织定位来讲，要把原来的科室管理、行政分割的管理模式，转变为一个有主动性、积极性，各方面充分发挥作用，实现信息共享的平台。职能定位应该更多的是去服务而不是管理。主动去发现问题，主动去解决问题，主动去协调各方，这是它最主要的工作。

　　记：潍坊市教育局建立教育惠民服务中心（以下简称惠民中心）后，通过调研、监督、协调等多种形式提供教育公共服务，这能否体现“以人为本”？能否被看作是服务型政府的表现呢？

　　毛：可以。我觉得，潍坊的做法更多地体现了服务型政府的特征。

　　比如在职能结构上，潍坊市教育局从原来的管理职能中，抽出一些重点服务职能建立惠民中心，并使其在组织上具有相对独立性。教育局的一个个科室，对老百姓来说是一片森林，人一进去就迷失了，办事儿不知道该找谁，很可能被“踢来踢去”，你找我，我就让你找他，问题长时间得不到解决。造成这种情况的原因是政府职能侧重于管理，面向的是一般意义上的“人”，当面向一个具体的人和具体的事情时，就很难找出具体负责的科室或者人员来。而惠民中心面向的是具体的人，“一站式”服务，落到个人，问题很快就被解决了。

　　寓管理于服务之中

　　记：很多人认为管理就是管理，服务就是服务，风马牛不相及，你觉得这两者能否有机融合起来？

　　毛：其实，管理本身也可以去服务的，比如交警管理交通，没人会认为这不是服务。什么时候的管理不是服务呢？比如，交警看着你到路口了，赶紧按红灯，还以管理为名罚你款，这是故意设置障碍，是权力寻租；或者你闯了红灯，我不管你，这也不是管理。管理是根据规则来处罚，让社会、教育有秩序地运作。但你总以处罚为目的，见人就罚，巴不得你多闯几次红灯，这样的管理就走调了，更谈不上服务了。

　　另一种管理是服务性的管理，管理者会根据红绿灯的情况，根据司机、行人的反应来设计红绿灯。有些地方，总有人闯红灯，有些地方却没人闯，他们就会主动去想：这是为什么？调查后发现，原来总闯红灯的这个路口，车流量大，人流量也大。如果不想让行人闯红灯，就可以造个地下通道。这样，行人不闯红灯了，交通秩序也好了。或者，这里的红绿灯时间长达3分钟，明明没有车，你非要让行人等3分钟，没有必要。这就是从服务的角度，从守法者的角度，从管理对象的角度出发，来设计管理，使管理服务化。

　　记：如你所说，是否可以理解为“寓管理于服务”之中呢？

　　毛：就是这个意思。服务型政府理念强调的是“寓管理于服务”之中。而“寓服务于管理中”则恰好相反，就像我给你按摩，冷不丁地掐你几下，按摩10下中我掐你1下，你就有点胆战心惊了。这不是真正的服务。

　　记：通过实地调查来设计红绿灯的做法，惠民中心也做到了，他们经常到学校调查，并将所获信息及时反馈给决策者。你觉得这有必要吗？

　　毛：这是必要的。决策前、执行前，事先能更好地调研，执行起来，问题就会少些。否则，教育行政部门也不会知道学生、家长、学校、企业、社会的需求是什么。一般来说，很多人在建地下通道时，不会想到行人晚上会被打闷棍的问题，知道的时候也已经是在事后了。

　　记：但很多行政部门往往没有那么多的人力，该怎么解决这个问题呢？

　　毛：自己不做，可以委托机构来做。潍坊市教育局聘请的社会督学就是一种方式，实际上这也是项目管理。

　　一个适时适地的创新

　　记：惠民中心还要跟企业、其他职能部门或外地高校进行协调，常遭到质疑“这不是你们教育局的事儿啊？”你是怎么看待这种质疑的，该如何解决呢？

　　毛：这种质疑还是从“以管为本”的角度来看待这个问题。虽然教育局没有这方面的职能，但教育局有资源，张国华局长说“我是在有资源的前提下，眼看着这个问题没人做，主动来做这个事情”。教育局实际上是扩大了服务性，这是能站得住脚的。就是说，教育局在这个领域是有行政资质的，唯一的问题就是资源、职能错位。行政部门相互间的分割，有可能会导致这样的问题。

　　解决这个问题的方法有很多，一个是直接把这个职能划拨教育局，还有一个是建立几个局的协商机制，比如，以教育局为主，相关部门派人来协助解决这个问题，机构上不协调，但组织上、人员上协调。这就是跨部门协作机制。

　　还可以通过项目管理来协调，推动这个事情。教育局以辅助性的姿态出现，在资源方面提供帮助。这个项目也未必是教育局在管，可能很多专家、家长、学校在操作。教育局起到的只是牵线、协调的作用。这是共赢机制。

　　这方面，潍坊已经有一些探索，它看到了被服务者的需求。比如企业有需求，而教育具有资源优势、组织优势、协调优势和专业优势，企业就有参与的积极性。这有点“大部制”的含义在里面，等于扩大了教育局的职能和服务范围，出现了一个以教育局为主的跟教育相关的职能部门、社会机构、企事业单位的协调机制，我觉得这是一个很好的实践。

　　惠民中心在协调上也下了很大力气，比如建立校企合作中心、校企联席会议制度等。通过各种形式，在体制内比较好地化解了这些体制上的难题。

　　记：我们常说要改革，就要先打破体制障碍，但潍坊市教育局的这些改革都是在自己体制内进行的，你觉得这是不是一个趋向？

　　毛：对，这也是一个趋向。从项目开始，然后看现有的机构职能能做哪些调整，政府机构职能大的调整应该以这些微观调整为基础。否则，大的调整也只能浮于表面，没有实际意义。机构改革的失败之处，也往往在于此。

　　记：通过考察，你对潍坊教育惠民中心的总体印象和评价是什么？

　　毛：总体的印象，应该说是在目前环境条件下，非常适合潍坊当地经济、社会发展情况的一个创新，它也是让当地的教育资源更好地为经济、社会发展服务的一个很重要的创新。

　　同时，它也是在机构职能以及相关项目实施机制领域的一个很重要的创新，是政府自身的创新，是一个为大局服务的创新。

　　此外，它对教育事业自身发展也是一个很重要的创新，使得当地的教学模式、管理体制、教育理念、相关制度甚至是教育参与的利益相关方包括家长、企业、各类学校等都参与到教育中，来解决教育本身所存在的发展瓶颈问题。

　　总之，整个价值判断是正确的，是符合形势的，也是抓住了比较好的时机。

　　记：你认为潍坊的这种做法，在全国具有普适性吗？

　　毛：这得看各地教育、经济的具体发展情况。这种做法在经济、教育比较发达的地区还是比较适用的。

　　因为，行政的核心都有单一指标的考核。而在教育中，这个单一的指标往往就是升学率。单一指标考核完成的情况好，你就有比较大的空间和余力。潍坊已经连续7年，高考成绩在山东省名列第一了，在这方面创新的空间很大。

　　同时，这跟国家的发展是一样的，如果国家经济发展速度不快，服务型政府就提不出来。经济很弱，服务就搞不上来。它是一个混合目标，越是能够实现某些单一目标的地方，越是能够把目标多元化，更加接近人的需要。

　　(原载《人民教育》2009年第2期）