●华东师范大学教育学系 周彬 我国九年义务教育全面普及并全面实现免费,标志着基础教育进入了新的时代——“后普九时代”。此时,国民受教育权有了最基本的保障,并且这种保障不受个体经济与社会地位的影响。这种变化,对教育均衡发展提出了新的要求。 一、巩固城乡普遍实行免费义务教育的成果,用政策的手段保障并促进义务教育的可持续发展,是“后普九时代”教育均衡发展的首要使命。 前期“普九”过程中,由于受经济发展水平的限制,不少经济欠发达地区用“借债”的方式,推动九年义务教育的普及。但此种方式具有不可持续性。如今国家与各级政府把教育视为重要的民生问题,开始探索以“工程”的方式推行城乡免费义务教育。虽然比“借债”的方式好很多,但一旦地方经济水平下降,就会影响到这项“工程”的未来。是故,如何以政策或制度的方式,把2008年秋季开始实施的城乡免费义务教育的成果巩固下来,并用更为持久的制度设计促进义务教育的可持续发展,理应成为“后普九时代”教育均衡发展的首要使命。 二、促进学校走内涵式发展道路,从对“量”的关注转向对“质”的关注,是“后普九时代”教育均衡发展的重要责任。 在适龄儿童都享有了义务教育的机会,并且学校办学条件都有了基本保障后,教育均衡发展必将从对教育机会与教育条件的关注,转向对教育内涵的关注。由于每所学校的办学传统不一样,师资力量不相同,学校间的义务教育质量差异很大。所以“后普九时代”教育政策的重要责任,就是将学校办学重心从“规模扩张”转向“内涵发展”,切实关注教育教学改革和学校内部管理水平的提升,从而将机会与办学条件上的外在均衡,提升为教学质量与教育内涵上的内在均衡。 三、关注薄弱环节,对教育欠发达地区、薄弱学校与教育中的弱势群体给予制度性援助,是“后普九时代”教育均衡发展的必然要求。 在“后普九时代”,教育薄弱的表现形式是教育内涵的缺失,薄弱环节更难以被大家关注。现在如果到一些教育欠发达地区参观,会发现大多数学校是新修的或者刚刚改造过,外表光鲜。但走进课堂,不论教育理念,还是教学方法,都与教育发达地区有着较大差距,用“新瓶装旧酒”来形容并不为过。因此,对政府来说,如何在保障教育欠发达地区有稳定经费来源的基础上,让它们在教学理念、教育内涵上获得足够的发展支撑,将是“后普九时代”一个值得思考的问题。 “后普九时代”教育可持续发展的政策保障 “后普九时代”,如何让城乡免费义务教育健康地持续下去?我们提出“教育财政成本分担机制”和“中央与省级政府教育财政基准补助模式”两项政策建议。 一、建立“教育财政成本分担机制”。 城乡义务教育学杂费免除后,出现了一些新情况:许多县出现“吃饭财政”,学校的软件发展无从谈起;在有的地方,中央“转移支付”没有,省市财政补助不足,保障经费缺位①……这些新情况告诉我们,当义务教育的发展从依托多渠道筹措经费转向主要依靠公共财政后,要使教育均衡发展有一个稳定的制度预期和财政保障,就必须在法律与制度上进一步明确各级政府之间的财政责任,确保不让任何一所学校因为经济问题而落在后面。 发展教育是一件需要长期花大钱的事业,仅仅依靠单一的主体来承担教育财政责任,不仅困难,而且难以持久。因此很多国家采用“教育财政成本分担机制”:由上级政府资助教育成本中的某些要素,并对下级政府需要承担的成本和比例作出相应规定。这种机制很好地明确了各级政府的财政责任,也增强了资金使用的针对性。一般来说,可以分为两种情况:一种情况是上级政府(包括中央政府或是地方政府)独立资助成本中的某种要素;另一种情况是上级政府同时资助教育成本中的多种要素,但对于不同要素,不同层级政府资助比例不同。前者以法国与德国为典型,后者以日本为典型。 法国是中央政府独立资助教育成本中特定要素的代表。法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户上,单这一项财政支出就承担了70%以上的义务教育经费。与之相对应,义务教育的校舍建设与学校行政经费则由地方政府负担,其中,市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应费用。德国的义务教育经费则主要由州政府负担,在义务教育公共支出中,州政府承担了3/4的份额,市镇政府承担了1/5的份额,中央政府所占比重仅在3%左右。其中,州政府承担的主要是教师工资,这部分经费不是专项转移支付,而是由州政府直接划拨给教师个人。 日本是中央政府按照不同比例资助多种成本要素的代表。在日常性经费中,义务教育教师工资由中央政府和都道府县政府各负担一半,图书管理员、伙食调理员等职工的工资则由市町村政府负责;学生的补助和奖励由中央和市町村政府各自负担一半;教科书经费全由中央政府承担,其他经费如设备、图书等由中央和市町村各承担一半。学校的基本建设费由中央政府承担1/3到1/2,剩余部分由市町村承担。从总的教育经费支出来看,中央和地方政府分别承担了义务教育总经费的1/4和3/4。这样,日本通过中央、地区和当地三级政府的财政分担,有效地促进了教育均衡发展。这种资助模式在理论上较为切实有效,不足之处在于执行过程非常繁琐,很难监控不同层级政府的资金是否同步到位。 我国对“教育财政成本分担机制”已有尝试,比如2006年实行的农村义务教育经费保障新机制。但就全国情况来看,除了少数由上级政府直接资助的具体项目、具体工程外,很多时候,上级政府都是采用财政转移支付,而不是直接分担成本的方式去承担教育成本的。 为了更好地促进教育均衡发展,有必要根据中央财政与地方财政的收支情况,分别就教师工资、办公经费、基建费等教育成本的主要要素进行直接分担。鉴于教师工资明晰程度较高,中央或者省级财政可以承担较大比例;而办公经费与基建费受当地经济水平与工作模式的影响较大,可以由地方财政承担较大甚至绝大部分。同时,由于各个省份的财政实力有较大差距,我们建议,在实施财政成本分担机制的时候,尽量避免东、中、西部的模糊划分,而是具体到每一个省,明确中央与不同层级地方政府之间的财政比例与财政责任。 二、建立“教育财政基准补助模式”。 各地经济发展水平不同,义务教育的成本也不一样。同样的教育经费,在内陆地区可以建一所小规模的学校,但在沿海地区只能建一间教室;同样的工资水平,在经济欠发达地区可能属于高收入,但在经济发达地区可能让人难以生存下去。因此,如果只是用各地财政拨款的总量去衡量教育均衡程度,有失公允。 我们建议,在进行教育经费配置时,最好能采用“基准补助模式”。即根据不同地方的经济水平,核算出当地的义务教育成本。如果当地教育财政支出达到了这个标准,那么中央与省级财政就不再予以转移支付;如果达不到,才由中央与省级财政就差额予以补充。这种补助模式,较为全面地考虑了各地教育成本、生活成本的不同,不再是简单地让各地的生均教育经费保持数值上的相同,而不考虑数值背后不同的购买力。这种模式所追求的经费配置均衡,其实质是一种基于各地实际购买力水平的均衡。这种均衡,可能更为科学和公允。 促进教育内涵发展的政策路径 为促进以教师发展为中心、以教学质量为重心的教育内涵发展,我们特做如下建议: 一、设立“政府教师制度”,促进教师资源均衡。 |