鉴于每年都有一定比例的大学生就业难，而边远地区和农村学校却无法招到合适的教师，建议各级政府设立“政府教师”，即每年由教育部或各级教育行政主管部门，为边远山区学校、农村学校和薄弱学校招录一定数额的教师。这些教师的户籍、工资和培训都由教育部或各级教育行政主管部门负责，比如可以放在各级教育学院或挂靠在某所公办学校。

　　由于政府教师不隶属于特定学校，他们到薄弱学校任教后，受该校的办学传统、社会声誉和待遇水平的影响较少，可以起到较好的带动作用。这些教师类似于军人，可以在不同学校间自由调配；“服役”一定年限后，允许转岗或者换岗，并回到城市生活与就业。如今，上海市静安区正在进行这方面的尝试。他们由区教师进修学校出面，招聘一些教师到薄弱学校任教，这些教师的编制、工资和考核也挂靠在进修学校，服务的学校只是在奖金和福利上承担义务，这样既可以减轻薄弱学校的负担，又可以让这些教师在薄弱学校中有更大的发挥空间。

　　这一制度设计较好地考虑到了我国的实际情况：现在我们实施学校聘用教师制，教师与学校有职业依附关系，流动性较差。即使由教育行政主管部门出面，让优质学校的教师向薄弱学校轮岗，但往往是优质学校不愿意，派出不那么优秀的教师；或者是两三年就轮岗回来，人事关系仍然在原来的学校，导致教师发挥不出全部作用。即使教育部等部门从2006年开始实施的“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（特岗教师工资由中央财政专项资金负担，执行国家统一的工资制度和标准），已有“政府教师”雏形，但该计划仍带有一定的“工程项目”性质，为期五年，每位特岗教师的聘期为三年。相比之下，“政府教师制度”具有一定的比较优势：首先，由各级教育行政主管部门在教师人才市场，根据当地教育发展的需求招聘教师；再将这些教师外派到有需要的学校，并根据学校对这些教师教学效果的评价，来最终确定他们的待遇。当学校对他们的评价很好时，可以增加他们的收益或者调高他们的职称；当学校对他们的多次评价不好，或者几所学校对他们的评价都不好时，可以对他们进行培训，直至予以解聘。其次，把对边远地区和农村学校临时的、工程性质的师资支援，纳入了稳定的政策设计，使这些学校的师资有了保障。

　　在实施“政府教师”时也要注意，由于这些教师的工资由各级政府教育行政部门负责，他们也不占学校的用人指标，所以学校会尽可能多地提出需求，这就要求教育行政部门对学校的需求进行客观的评审。

　　二、建立“边远教师发展基金”。

　　国家和政府一直鼓励优秀教师向农村、内地、薄弱学校流动，但这些鼓励性政策很难起到作用。究其原因，城镇学校（沿海学校、优秀学校）的工作条件、报酬以及发展机会都大大优于农村学校（内地学校、薄弱学校），而鼓励性政策带来的好处往往是暂时的，无法弥补优秀教师向农村学校、内地学校和弱校流动付出的成本。

　　国际上，为了鼓励教师向薄弱学校流动、并弥补因流动给教师带来的影响，各国普遍对到薄弱学校工作的教师进行资助。比如澳大利亚的昆士兰州设立了边远地区激励计划（Remote Area Incentives Scheme），为在边远农村学校工作的教师提供经济上的资助，包括：第一，每年1000澳元到5000澳元不等（根据学校的远近和条件不同分等）的补偿金，加上一部分交通补贴；第二，服务期满后，仍留在当地工作的教师每年另外再有2000澳元到5000澳元的奖励金；第三，给新分配到边远地区的教师提供入门培训，帮助他们适应边远地区的教学需要；第四，额外增加5天到8天的假期，让教师可以到中心城区处理一些个人的紧急事务，包括看医生等。

　　我国的中央政府或者地方各级政府，也可以为偏远或者薄弱的学校和区域，设立“边远教师发展基金”，鼓励优秀教师到这些地方任教；根据学校的偏远程度与学校的薄弱程度，对这些优秀教师给予工资之外的基金资助，从而提高这些学校或者区域的教育质量。比如目前对在沿海城市就读的高校毕业生到西部就业，就已经采取了给予2000元到5000元不等的资助。但我们更希望这样的资助不是一次性的，而是能够让他们每月都享受到基金的帮助，尽管额度不一定要非常大。当前教师流动是一种基于市场选择的流动，要真正吸引优秀教师到弱校或者偏远学校工作，必须增加弱校与偏远学校对优秀教师的吸引力，只有开通这种“逆向流动”的渠道，才可能真正促进教师资源的均衡配置。

　　三、允许“良性教育选择行为”的存在。

　　该建议具有一定前瞻性。目前，我国法律规定义务教育“就近入学”。但笔者认为，这一规定具有过渡的性质。随着“后普九时代”的深入，随着国家对教育的不断投入，在一个区域内，经历一段时间的发展后，全部学校的教育品质或早或晚会达到或超过本区域的基本标准。这并不是“天方夜谭”。如今，在一些经济发达、教育很受重视的地区，学校之间的差距已经不是很大。在这个前提下，如果再一味地坚持“就近入学”，就会导致学校发展的惰性——因为不管学校的办学质量如何，学校的生源都会有一定保障。此时，一味追求公平将付出效率的代价。

　　所以教育均衡发展到一定程度后，教育行政主管部门必须考虑：在一个区域内，如何通过良性竞争，来提升区域教育的整体品质。这就为良性教育选择行为的存在提供了空间。所谓“良性教育选择行为”，是指这种教育选择行为既有利于教育整体品质的提升，又有利于学生选择适合自己的学校和教育。目前，允许良性教育选择行为的典型政策，就是美国的“教育券”制度。尽管该制度的普及性不高，但仍然体现出了“良性教育选择行为”存在的可能性：在学校都达到一定办学标准的前提下，鼓励学校在办学质量上下工夫，并以自身特色吸引学生。

　　援助薄弱学校、区域、群体的新型政策建议

　　进入“后普九时代”，扶助薄弱学校、区域及群体，将是教育均衡发展的难点与重点。为此，我们提出三项政策建议：

　　一、试用“特许学校”制度改造薄弱学校。

　　特许学校的做法是，由社会上的教育机构或个人，与地方教育当局签订合同，接管和运营办学质量差、家长满意度低的学校；教育当局按当地生均教育经费标准为承包者提供经费支持，并提出办学的质量要求；学校的承包者制定教学计划和质量指标，全权负责学校的管理，包括选聘教师、确定课程、教学内容、教学方法以及日常管理。开展特许学校的目的是希望通过引入市场机制，提高薄弱公立学校的办学质量。这种办学形式在美国始于1991年，发展势头很快，目前在美国已经有4000多所特许学校。

　　在我国，当前改造薄弱学校的路径主要有两种：一是让优秀校长或优秀教师到薄弱学校轮岗，希望借助他们的力量去重建薄弱学校的教育生态；二是让薄弱学校成为优质学校的附属校，以实现优质学校带动薄弱学校的政策理想。不过，前者中的轮岗让薄弱学校的改造缺少可持续性，而后者常常让薄弱学校失去了自己的独立性。因此，在借助外力改造薄弱学校时，可以考虑第三条道路，即借助市场力量来改造薄弱学校。比如上海浦东新区对属下东沟中学的改造，就是以市场契约的方式，购买上海成功教育管理咨询中心的管理与办学服务，然后借助第三方的评估机构对教育服务质量进行评定。从目前来看比较成功，该校在全区排名上升了27位。

　　但在借力特许学校时，我们必须注意：第一，不能因为借助市场力量去改造薄弱学校，就造成国家教育资源的流失；第二，要明确薄弱学校承包者的权利与义务，尤其要对学校教育质量与教师专业发展有明确的要求；第三，要处理好此类学校教师与承包者之间的关系，特许学校在提升教育质量的过程中，要让教师间有一定的竞争，但更要注意如何使用现有的教师；第四，如何在委托给社会教育机构以后，保证公司不会为了自身利益而出现各种不利的短期行为。

　　二、在有特殊需求的地区设立“教育特区”。

　　每一项教育政策都以适应大多数地区为准则。但在实践中，有些很薄弱的区域，由于特殊的教育环境或者自我能力有限，很难享受到教育政策的收益。对这些区域，可以根据它们教育发展的特殊需求设立教育特区。在特区内，可以特事特办，并制定促进教育发展的特殊政策。比如1967年韩国颁布的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》就规定，国家对这些地区要优先支付所需经费。

　　在我国的边远山区和农村，学校教育很难实现规模效应，即使给予他们同样的生均教育财政拨款，也无法获得与其他区域相同的教育效果。为此，各级政府可以根据当地的人均收入与生均教育拨款的水平，在这些区域内建设若干教育特区，并针对教育特区的实际情况，给予多种优惠条件，比如对教师设立特区津贴，对当地的财政拨款可以适当高于平均水平等，从而促进教育特区的发展；保障这些区域的学生可以接受一定年限的教育，不至于因为当地经济发展水平而辍学。

　　三、逐步试点农民工随迁子女“定向培养制度”。

　　鉴于义务教育的重要性与普及性，目前城镇普遍向农民工随迁子女开放了义务教育。但限于高等教育资源在各地招生的名额限制，以及高中教育资源的稀缺，农民工随迁子女难以在城市接受义务教育的后续教育。为此，我们建议，可以在经济发达地区逐步试点农民工随迁子女的“定向培养制度”，即向农民工随迁子女开放部分职业教育学校，为当地企业定向培养所需要的人才，解决农民工随迁子女无法在城镇接受后义务教育的困境。只有农民工随迁子女对后义务教育有了希望，他们才可能更积极地参与和接受义务教育。这也是我们在普及免费义务教育后，城市教育所面临的新课题。

　　注释：

　　① 李希贵：《2009年关注什么》，《人民教育》2009年第1期。

　　（原载《人民教育》2009年第10期）