如何保障2012年实现4%投入目标 ●乔锦忠 财政性教育经费占GDP4%作为国家投入目标已有17年,在新一轮《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(公开征求意见稿)(以下简称“《纲要》征求意见稿”)中还在继续讨论这一目标。科教兴国和人才强国是国家战略,为什么给教育增加投入如此困难?财政部一再解释,财政性教育经费占GDP的比重过低是因为财政收入占GDP的比重过低。那为什么在财政收入占GDP比重如此低的条件下,一般公共服务支出(行政事业费)占GDP的比重还在不断上升呢?2001年~2007年间,一般公共服务支出占GDP的比重由9.46%上升到17.1%。由此可见,财政收入占GDP比重低并不是财政性教育经费占GDP比重低的唯一原因。换言之,即使财政收入占GDP比重偏低是财政性教育经费占GDP比重低的一个重要原因,为何大量的预算外资金可以不纳入预算不受人大监督在体制外被使用呢? 《纲要》征求意见稿提出,2012年本届政府任满时要实现4%的目标。根据教育部、国家统计局、财政部关于2008年全国教育经费执行情况统计公告称,国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48%。这一比例是以第二次全国经济普查前公布的300670亿元GDP为标准计算所得的数值,第二次全国经济普查后2008年的GDP调整为314045亿元,按此数据计算2008年国家财政性教育经费占国内生产总值比例仅为3.33%。2009年我国的GDP为33.5万亿元,按照8%的发展速度测算到2012年我国的GDP将达到39.4万亿元。如果财政性教育经费占GDP的比重达到4%,需要投入的财政性教育经费约为1.6万亿元,而2008年全国财政性教育经费约为1万亿元,这意味着从2009年开始用在教育上的财政投入平均每年要增加1500亿元左右。 制约教育投入增长的关键在于制度安排 17年来,我国经济总量和政府收入大幅增加,各级政府落实每年新增1500亿元教育资金从总量上并不困难,但制约教育投入增长的关键原因不在于政府资金总量短缺,而在于制度安排滞后。 我国财政性教育经费占GDP比重长期偏低主要有以下三个方面的原因:一是财政体制存在问题,主要在于财政不统一和预算缺乏有效的监督;二是官员的考核和监督机制有缺陷,导致政府行政成本过高;三是4%属于全国性目标,没有分解到各级政府,导致责任不明确。前两个问题是体制问题,后一个问题是技术问题,同时也涉及到体制。所以,导致教育投入增长缓慢的关键原因还在体制。 首先,财政不统一直接导致了财政收入占GDP的比重过低,这不利于提高财政性教育经费占GDP的比重。世界各国财政性教育经费在财政支出的比重大体维持在1/6,我国财政性教育经费占财政支出的比重大体也在这一水平。所以,政府教育投入不足的主要问题并不在于预算内的经费,而在于同样属于政府收入的预算外资金不能按照相同比例投入教育。按照2006年数据测算,即使保持当前财政性教育经费占财政支出的比重不变,只要把财政支出占GDP的比重提高到25%,财政性教育经费占GDP的比重就可以达到3.92%。但当前我国财政体制中财政不统一的状况,影响了财政支出占GDP比重的提高。预算不统一意味着政府收入没有全部纳入预算变为法定支出,在财政部门以外的其他政府部门仍然掌握并使用着部分收入。这部分收入不列入预算,不受立法机关的监督,使用比较随意。一些地方政府出于自身利益的考虑愿意保有这部分收入。久而久之,预算内收入管吃饭,预算外收入管建设在很多地方已成为不成文的惯例。 |