纪念改革开放30周年

进一步解放思想 大力发展农村教育

　　● 上海财经大学中国教育支出绩效评价中心 马国贤 任晓辉

　　我国13亿人口中，约占64%的人口在农村。由于历史和经济的原因，农村教育曾是教育发展的“低地”，也是国家重点关注的问题。改革开放30年来，国家对农村教育给予了高度重视，从政策到法律、从理论到实践的种种突破，都大力推进了农村教育的快速发展，改变了一大批农村孩子的命运。

　　改革开放30年，农村教育的奇迹与观念上的突破

　　改革开放30年来，随着《义务教育法》的实施和国力的增强，农村教育发生了重大变化，这集中体现在三个突破上。

　　一是体制上的突破。实现了从“农村教育农民办”到农村义务教育政府办的转变，并实行了“以县为主”的管理体制。

　　二是受教育面的突破，普及了农村义务教育。到20世纪末，我国完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的历史性任务；如今，国民人均受教育年限达到8.5年。我们用30年的时间，实现了发达国家用上百年时间才完成的普及教育目标，从而创造了农村教育上的奇迹。

　　据统计，2001年～2006年，全国共扫除青壮年文盲1136.3万人，青壮年文盲率下降至3.58%。截至2007年，我国普及九年义务教育的人口覆盖率达到99%，其中西部地区由2003年的77%提高到98%。全国小学净入学率达到99.5%，小学五年的巩固率达到99.4%；初中毛入学率达到98%，初中三年的巩固率达到94.66%。这些指标在世界范围内也是较高的。

　　三是政府与农民关系的突破，实现了农村儿童的免费义务教育。2006年，国家宣布全部免除农村义务教育学生的学杂费，2008年宣布免除城市义务教育学生的学杂费，从而实现了真正意义上的免费义务教育。

　　实现这三个突破的过程，既是我国财力持续增长、从没有能力到有能力普及义务教育的过程，也是我国农村教育从理论到政策的转变过程。

　　在计划经济时代，国家也很重视农村教育，但受“社会扣除”理论① 的影响，在理论上我们将农村教育视为农民的福利，因而采用“社办教育，政府补助”的政策，即公社在分配前，先在总收入中扣除农村教育费用，然后分配给社员。而作为“福利”，学生上学是免费或低缴费的。政府补助主要是负担大中专毕业生等公办教师的工资，此外，还根据财力，财政在校舍建设等方面给予一定补助。

　　改革开放初期，我国仍维持了这一政策，从而形成了农村教育归集体、城市教育归政府的二元化结构。在1982年～1984年的农村“撤社建乡”改革中，乡级政府接管了农村教育，但在经费上仍采用“民办公助”政策。在农村实行土地家庭承包后，当时的农村教育经费主要来自农民缴纳的承包费，此外，也收取一定的学杂费。然而，它们远远不能满足农村教育规模扩大的需要。

　　为了规范义务教育行为，普及农村义务教育，1986年国家颁布了《中华人民共和国义务教育法》。虽然该法明确了政府的办学主体地位，但毕竟义务教育经费是财政问题，而且法律对办学具体由哪一级政府办、办学经费来源等方面没有作出明确规定，只是笼统提出“地方负责，分级管理”的原则，在教育经费上提出各级政府用于义务教育的财政拨款增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例。因而，其实际约束力有限。

　　随着农村教育规模的扩大，农村教育经费问题越来越突出。随着1994年分税制财政体制的实施，各级政府的财政收入越来越转向税收，而税源主要来自工商业。由于县乡属于农业经济，除大城市周边外，大部分县乡财政收入停滞；同时，义务教育“分级负责”的体制也使得各级政府更愿意将新增财力投向“自己的学校”，从而使农村教育经费因县乡财政困难而停滞，甚至倒退。于是，在上世纪90年代后期，爆发了义务教育的全民大讨论，其内容大体为：

　　1. 农村义务教育究竟是个人家庭的福利，还是全社会的公共利益？

　　2. 农村义务教育的经费究竟是整体政府的责任，还是乡级政府的责任？

　　3. 农村义务教育的办学主体与出资主体是否可以分开？

　　通过这次讨论，解放了思想，全社会大体明确了以下问题：

　　一是义务教育属于纯度较高的准公共产品，社会获得的收益高于家庭，为此，办好义务教育是包括中央政府在内的整体政府责任。《义务教育法》是政府的庄严承诺，至于采用何种体制是管理问题，并不能因此而将责任推给县乡政府。

　　二是义务教育带有强制性、普及性和基础性，这是义务教育的本质特征。为此，义务教育需要相应的财政政策的配合，以逐步实现其普及。随着国家财力增强，我国免费义务教育的条件逐渐具备，应当按先农村、后城市的程序实行免费义务教育。

　　三是由于接受教育的劳动力向城市流动，因而农村义务教育具有外溢性。为此，办好农村义务教育不只是县乡政府的责任。而且，外溢性特点决定了乡级政府办学是不合理的，应当采用“以县为主”办学。

　　四是根据公共委托代理原理，农村义务教育的经费供给主体与办学主体是可以适度分开的。这就是在分税制体制下，由中央、省、县三级政府分担经费，其中，增长部分主要由中央、省级政府负担，而委托县级政府办学。

　　以上四点认识，使中国义务教育经费保障机制发生了重大变化。随着中央和省级政府加大投入，我国农村教育的经费得到了基本保障，农村义务教育也随之大踏步前进。

　　从“有学上”到“上好学”：农村教育发展的新挑战

　　改革开放30年，我国逐渐实现着让每一个孩子都有学上、上得起学的目标。

　　应该说，2006年全部免除农村义务教育学生的学杂费，在实现“有学上”的目标方面，政府的力度是很大的：从部分地区免费到全国免费教育，韩国花了50年时间，虽然印度从上世纪50年代起就实行免费义务教育，但受财力限制，至今未普及九年义务教育。

　　但是，农村教育“有学上”毕竟是初步目标，我们的最终目的是让农村孩子“上好学”。农村教育仍是当前国民教育体系中最为薄弱的环节。因此，如何让孩子们能“上好学”，是农村教育面临的新课题。这既是挑战，又是机遇，更是农村义务教育发展的新起点。

　　一、农村义务教育的质量需要进一步提高。

　　在解决了农村孩子上学难的问题之后，家长们也越来越关注孩子们学到了什么、学的质量如何。在财政部、教育部的支持下，2005年我们选择4个地区开展了义务教育绩效评价试点，参加本次试点的有753所中小学、78908名学生（占4个试点地区中小学的25.59%，占学生总人数的4%），包括对语文、数学、科学三门课程的应知应会测试。测试结果表明，义务教育成绩从东到西下降。

　　再进一步分析不合格学生的城乡构成，我们发现，中西部地区农村的不及格学生是城市的1.5倍～2倍。这一差异大体反映了我国的国情，也说明农村义务教育质量还有相当大的提升空间。

　　二、经费不足仍然是困扰农村教育的难题。

　　尽管1994年～1996年间，财政部和各省加大了对农村教育的投入，并在中西部地区建立了公用经费生均小学200元/生，初中250元/生的标准，但城乡义务教育经费差异依然比较突出。

　　2006年，我们曾对江苏省进行全省义务教育绩效评价，结果表明：2005年江苏省生均教育支出，小学城市为3656.4元/人，县镇为2600.2元/人，农村为2294.4元/人；初中城市为5098.5元/人，县镇为2899.3元/人，农村为2277.4元/人。