三、重构各种参与者的利益关系，调动各方面教育主体的积极性。

　　协调利益关系，是教育管理的基本职责，只有处理好各种教育主体的利益需求关系，才能保证各方面参与者的积极性，更好地发展我国各级各类教育。这些利益关系包括中央和地方的教育权责利关系，政府与社会办学力量、学习者的利益以及其他学校教育利益相关者的利益。这里主要谈后三个方面的一些发展。

　　中央政府高度肯定社会办学力量的作用，对于他们的利益要求，通过给予举办教育的准入权和保障举办者经济回报来给予保护。改革开放后的办学体制改变了政府独家举办学校的体制，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学。”1993年的《中国教育改革和发展纲要》规定：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是新中国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。但是这个文件还是限制多，鼓励不足。《条例》规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。为了鼓励民间力量办学，国家逐步完善保障民办学校举办者和教师利益的政策。针对举办者的疑虑，2002年颁布的《民办教育促进法》对上述规定作了重要修正：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”，“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益”，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这些规定公平合理地肯定了民办学校的权利，给予举办者获取回报提供了法律依据，激发了他们办学的积极性。

　　30年来，对于学生利益的保护工作不断深入，越来越系统化和制度化。在对学生利益进行的多方面保护中，依法保护学生权益方面的工作特别是经济利益保护十分突出。建立合理的教育成本分担机制，非义务教育阶段收取一定数额的学费作为教育成本的补偿，是市场经济环境下教育发展的客观要求，也是促进我国教育事业迅速发展需要的必要手段。但是在收取费用的过程中，如何确定和执行标准，如何保证学校收费行为遵从规范，如何保证低收入家庭学生不因经济贫困而失学，这是各级学校工作面临的问题，而解决这个问题的关键在政府。

　　所谓学校教育利益相关者，除了学生以外，还包括教师、学生家长和社区公众。他们是学校运行的公众基础，对于他们利益的保护，不仅关系学校运行的成败，而且影响学校内部教育民主的发展。对于他们利益的保护，总体上是在建设现代学校制度的框架下进行的。《2003～2007年教育振兴行动计划》提出：要深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。这个制度除了包含深化学校内部管理体制改革、完善学校法人制度等内容以外，主要强调要在学校内部推进民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制；教代会参与管理与监督的制度；引进外部力量，积极推动社区及家长参与和监督对学校的管理。

　　四、教育发展规划日益全面和平衡。

　　30年来，彼此衔接的教育发展规划在推进我国教育事业整体发展方面发挥巨大作用。我国的发展规划可以分为三类，一类是阶段性的综合规划，比较重要的有1980年的《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》、1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》、1996年颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》和2000年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》，这类规划有的与国家的五年计划在时间上相匹配，有的则是在社会发展的关键节点上国家政治要求在教育上的体现，比如《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》。第二类是就某一个教育领域或问题提出的专门性的教育规划，重要的如1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和2001年颁布的《公民道德建设实施纲要》。第三类是行动规划，是一段时间内若干国家教育发展重点项目的设计，主要有《面向21世纪教育振兴行动计划》和《2003～2007年教育振兴行动计划》，这些规划项目目标和任务明确，技术和业务性比较明显，具有很强的操作性，多数能获得国家的财政支持。30年来这些类型的规划形成一个系统，它的3个特点在教育事业发展中发挥了很大效用：其一，有长期的战略思考和目标的连续性，保证了在复杂条件下需要很长时间逐渐推进的教育项目和制度设计（比如素质教育），得以随着条件变化和成果的增长实现累积式发展。其二，突出了重点任务，比如农村教育、职业教育，高等学校质量建设，抓住了发展中的问题，便于集中资源付诸实践，改变了以往一般号召的缺陷。其三，改变政策和规划自上而下制定和贯彻的路径，把经过群众讨论和实践验证的认识和经验提升而形成指导教育长期发展的规划，比如关于实施素质教育和公民教育的规划，从而增强了这些政策和计划的社会动员与组织力量。

　　30年来，教育规划的制定和落实的进程也有一些值得讨论的问题。第一，教育规划的连续性不仅是业务和技术内容的连续性，首先是基本价值和基本政策的连续性，后者是教育发展的灵魂，也是教育规划的灵魂和出发点。一般认为，教育的社会公益价值、教育的育人为本的价值、教育公平的社会价值和政府责任的价值是决定教育管理行为的核心价值。30年来的经验和教训告诉我们，由于环境变化的冲击，特别是市场经济观念对于教育领域的渗透以及一些不合教育规律的“政绩”观念影响，规划很容易在某些方面走偏。没有清晰、稳定的核心价值指导，人们的思想就得不到统一，就可能随波逐流，各取所需。所以制定规划必须明确基本价值。第二，规划的制定如何将发展教育事业的热情与发展的可能有机地结合起来，实事求是做好规划，策略地推进规划。例如，在改革开放初期，在关于普及小学教育的决定中就确定到1990年在全国普及小学教育，事实证明，这个决定大大超过实际能力。在1993年的《纲要》中，又超越1985年提出的“三类地区三步走”的正确主张，提出到2000年在全国普及九年义务教育（第二年制定的“实施意见”中实际又恢复到1985年确定的水平）。第三，如何处理一些重要的教育发展单项决策与教育发展的宏观取向和发展思路之间的关系，使二者相吻合。重要的单项决策一般是在特定的环境下针对教育发展的某些问题和需要作出的决定，但是这些宏观决策往往对教育事业的发展产生系统性作用，它们往往成为教育规划的“编外”内容，对规划发生系统的决定性影响。所以对于一些重要政策的出台不能不慎之又慎，要以整体规划的指导思想、政策和内容对其加以规范。

　　（高鸿源 作者系北京师范大学教育学院教授）

　　（原载《人民教育》2008年第21期）