我国中小学推进素质教育之所以遭遇困难，根本原因就在于教育系统内外、各个层面均存在尚未消除的体制性障碍。对教育产生深远影响和制约作用的外部体制性障碍主要包括：

　　城乡二元结构。我国长期以来存在的城乡二元结构造成了城乡物质文明和精神文明的巨大差距，而且这种差距还在持续扩大。在这种现实背景下，人们想通过上大学改变命运的愿望十分强烈，导致升学竞争十分激烈。

　　社会用人制度。各行各业的用人标准往往“唯高学历”，缺乏科学定位；就业岗位与需求缺乏必要的预测性和计划性；劳动准入制度与就业培训机制不够成熟与健全；在不够健全的社会用人制度的导向下，高学历成为就业与晋级的一块金字招牌。

　　教育投资体制。长期以来，我国政府对教育的总体投入不够，并且在有限的教育投入中，地区之间、城乡之间、高等教育与基础教育之间、名校与薄弱校之间，教育经费的配置和使用差距较大，对教育的均衡发展很不利。另一方面，社会力量办学的筹资渠道不畅，对教育资金使用的监督机制也不够健全。

　　教育外部管理体制。教育管理体制有系统内和系统外之分。教育的外部管理体制主要是指各级党政部门对教育系统的管理体制。当前，我国实施“以县为主”的义务教育管理体制，实际上也实行“以县为主”的投入体制。管理与投入合一体制的主要缺陷是，县域之间的财政状况很不平衡，一些贫困地区的教育经费十分紧张，甚至不得不拖欠教师的工资。此外，有些县市的党政领导仅仅从自身“政绩”的角度来管理教育，而不能从民族责任心的角度来认识教育，不是真正重视教育、支持教育，必然导致急功近利、片面追求升学率。而且，在基础教育领域目前仍然存在“官本位”与外行领导内行的情况。有些县市的组织、人事部门在考虑和安排教育局长或校长时，不研究候选人是否来自于教育领域或对教育有所理解，而是出于“官位”安排的考虑。

　　同时，教育系统内部也存在一定程度的体制性障碍，主要包括：

　　教育评价体制障碍。目前，符合素质教育精神的评价体制并未真正建立起来。在我们的实地调研中，校长和教师们普遍认为，“应试教育”屡禁不止的最直接原因在于高考制度。高考指挥棒不仅“指挥”高中，左右初中，对小学甚至幼儿园的导引作用也很明显；中考和中小学日常教育教学活动的评价都深受高考指挥棒的影响。

　　教育内部管理体制障碍。教育系统内部存在的管理体制障碍主要包括：对教师的管理体制，对学生的管理体制，对德育工作的管理体制，对课程、教研与教学过程的管理体制等。比如，在新课程背景下，教育行政部门对课程和教材的管理就存在一定的体制性障碍，导致课程体系缺乏科学依据且繁杂，与之配套的教材版本繁多且往往与经济利益挂钩，这种状况使学校不堪重负，一些教师出现严重的职业焦虑，学生苦不堪言。

　　来自教育体系的障碍。健全的国民教育体系是顺利推进素质教育的重要保证。在一个区域之内，在健全区域教育体系上也可以有所作为，以便素质教育在本区域内顺利推进。教育体系的核心乃教育结构。在我国现阶段，要解决“千军万马过独木桥”的问题，最现实的选择是在力争不断扩大优质教育资源的同时，大力调整教育结构，使教育结构符合我国经济结构及就业结构的实际需要，用多样化教育来引导和分流压力。多样化教育主要表现为衔接合理的多类型、多层次、多形式的教育体系，多样化的培养目标和培养规格，多样化的质量观和管理模式以及在不同地区显示出一定的区域特色等。多样化教育格局有利于各级各类教育平等竞争，并通过竞争提高教育的活力，形成不同特色，不仅为我国的现代化建设事业提供多样化的人才选择，也为人民群众提供多样化的教育选择。

　　消除教育内部体制性障碍的对策思考

　　我国正处于经济和社会发展的转型期，一些社会矛盾或教育的外部体制性障碍严重制约着教育系统内部问题（包括体制性障碍）的解决。要消除教育系统内部的体制性障碍，就必须与消除教育外部体制性障碍相配套，必须通过社会经济发展、政策调整和制度创新来改善。就教育系统内部而言，我国中小学当前迫切需要解决的问题有：

　　第一，进一步改革中考和高考制度。近年来，我国的中考和高考制度已有一些改革，但进展有限。首先，应该调整中考和高考内容的分量。无论中考或高考，应当减少现行文化知识的考试分量，增加体育和人文知识的分量。人文知识即有助于学生“成人”的知识，如安全知识、礼仪知识、营养知识、卫生保健知识等。其次，应该降低中考和高考内容的难度。由于考试内容偏难，导致中小学的教材和教辅材料越来越厚、越来越难，学生的负担自然越来越重。在现实的学校教育中，往往中学生开始学习大学的内容，小学生开始学习中学的内容，幼儿园的孩子开始学习小学的内容……这无异于拔苗助长。另外，要使考试的形式更加多样化，如笔试与面试相结合，统一考试与高校自主考试相结合等；也可以尝试建设社会化考试服务体系，采取高考跟中小学教育脱钩的办法，实行高考报名社会化，高考科目实行社会化的水平考试，就像英语水平考试一样，一年可以考多次。同时必须用法律手段来保障考试的透明、公正与公平。

　　第二，改革办学体制，使基础教育形成多样化的办学格局。我国基础教育的优质教育资源过于集中在普通教育和公办教育，对中等职业教育和民办教育的重视和管理程度远远不够，导致后者发展水平不高。尤其是由于我国职业教育的发展相对滞后，制约了初中后学生的合理分流，一些初中学生面临“升学无望，致富无术”的尴尬，造成大量初中生辍学，同时加剧了普通高中和普通高校的升学压力。我们在调研中获知，目前职业教育不是无学可上，而是学生（或家长）不愿意上。他们主要是担心职业教育的质量和就业前景。我国职业教育的师资力量、教学设施、实习场地及就业渠道确实存在不少问题。我们认为当务之急是要推进职业教育的体制改革，即从更有利于职业教育发展的角度，解决“由谁主管、由谁投资及由谁用人”等问题。德国的职业教育之所以比较成功，原因是实施行会管理制度，使得工学结合、校企结合良好，教学质量和学生就业都能得到保证。我国的国情适宜实行免费中等职业教育，并让中等职业教育归地方行业部门管理，这样才能使中等职业教育具有针对性，从而使中等职业教育富有活力和行业特色、地方特色。

　　第三，改革中小学管理体制。我国中小学管理过于整齐划一，限制了老师和学生的自由时间和自由意志。有些发达国家的中小学通过采取弹性学制和学分制，让学生在学习时间、学习速度和学习兴趣上有所选择，切实缓解了学生的学习压力，也提高了教与学的效率。我国新一轮课程改革提出了让学生自主学习、合作学习、探究式学习等新理念，要使这些新理念落到实处，就必须大力改革教学制度，根据不同学段学生的身心成长规律，教学组织方式应灵活多样。低年级学生有必要组织一些户外教学活动，使其接触到足够多的阳光、新鲜空气及美好的自然事物，这样才更符合少年儿童的身心成长特点，使他们不仅身体强健，心理也欢快愉悦。学校应从制度上保证不唯“分数”是问；教师要着眼于学生的点滴进步和全面发展，尊重每一个学生。高度重视校园文化建设，使校园不仅美观有特色，而且富有积极向上的校园精神。学有乐趣，人际关系和谐，加上丰富多彩的课外活动，校园才会成为学生的乐园。

　　〔作者单位系中央教育科学研究所。本文系全国教育科学“十五”规划教育部重点课题“中小学实施素质教育的体制性障碍及对策研究”（课题批准号：DHA050105）研究成果之一〕

　　（原载《人民教育》2008年第23期）