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从国际国内两个视角看义务教育均衡发展问题
2010-04-23  2010年04月23日  来源:人民教育

从国际国内两个视角看义务教育均衡发展问题

教育部教育发展研究中心主任、研究员  

  2009年,是2020年教育改革和发展规划纲要调研起草的关键一年,在征求意见的过程中,促进义务教育均衡发展,作为教育系统和社会各界关注的热点问题,已成为关系义务教育发展全局的重大关键问题。尽管这一问题在2006年写入新修订的《义务教育法》,并在党的十七大报告中列为优化教育结构的重点任务,但从理论到实践还没有完全在各地形成高度共识和一致行动。为了准确把握国家教育法律的要义,深刻学习领会党和国家的总体部署,本文拟结合国际经验对我国义务教育均衡发展问题作一概要分析。

     一、近百年世界范围义务教育已经分化为两大体制模式。

  多年来,我国社会广为议论的义务教育薄弱环节曾是免费问题,免费是现代义务教育制度的应有之义,因为国际公认的义务教育属性有三条:强制性,免费性,普惠性(也称无歧视性或普及性),只有三条同时具备才有必要立法。目前在实施义务教育制度的170多个国家中,只要立法就没有不免学费的。事实上,我国义务教育免费应该从1986年算起。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》建议立法,次年全国人大就通过了《中华人民共和国义务教育法》,第十条就规定免收学费。即使1992年国务院批准的《义务教育法实施细则》第十七条规定可以收取杂费,也是从国情出发,但法律语言一直说的是杂费而非学费,现在则统称为免收学杂费。2006年新修订的《义务教育法》第二条规定不收学费、杂费,并在第六十一条规定由国务院确定实施不收杂费的步骤,这也就是我国近年来先西部后其他地区、先农村后城市免收学杂费的法律依据。从立法实施义务教育的国家看,免费范围存在着一个不宽的“光谱”,比如免费教科书包括轮换制度,据不完全资料据计大概只有20多个国家实施。所以当我国农村(包括县、镇)1.5亿初中、小学在校生2007年开始免交学杂费、还能领到免费教科书时,我国就跻身于义务教育免费水平较高的国家行列了。不过,比义务教育免费更复杂的问题是,各国义务教育经过近百年沿革,已经分化为若干体制模式,具有代表性的应是以下两大类。

  一是福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和阿拉伯国家,政府在社会事业全面福利化的政策框架内,把所有公办学校费用都包下来,在那里很难找到私立中小学,有的国家甚至从学前教育到大学都免费。再如日本、韩国,多年实行义务教育“平准化”政策,公立学校不仅通过财政支出全覆盖,而且城乡学校建设通常使用同一张图纸,既没有薄弱校,也没有豪华校。日本教师五年轮换一次,韩国六年轮换一次,而且校长也定期轮换,前提是按照公务员来管理,不得从事有偿家教,一旦发现就除名,日、韩的义务教育办学宗旨是,尽量不在义务教育阶段提供富裕阶层歧视其他阶层的机会。虽然日本近期允许开办少数私立高收费中小学,韩国也开始为英才儿童举办公办实验学校,但是两国共同的特点是,公立学校全部免费,校外却有一个庞大的家庭教师补习消费产业。当孩子们穿着一样的校服、接受相同质量水平的教育走出学校后,就轮到家长各显神通了。专业化的家教补课、补习从家长腰包掏钱很多,在韩国一度几乎与政府对义务教育投入经费相当。在日本,想要考上好大学不上补习班是不可想象的。因此,义务教育背后是家庭支付能力的竞争,低收入阶层仍处于不利境地。

  二是公立学校均衡发展的兼顾选择需求模式。如美国,主要体制模式是在保证基本公共教育服务充分供给的前提下,适应不同阶层的选择性需求。美国实行教育分权制,各州义务教育年限略有不同,但除联邦和州财政专项资助补贴外,主要依靠学区收取专门的教育税(财产税),来支付义务教育公立学校费用。由于富人和穷人所缴税额不同,所得政府补贴也不同。即使富人区学校所得政府补贴少,但纳税额足以支撑质量上好的公立学校。相反,低收入阶层聚居区甚至贫民窟的学校虽有政府补贴,但很难聘到高质量教师。有些富人家庭连所居住学区的高质量公立学校都不满意,而把孩子送进高收费私立学校,有的一年学费高达4万美元。俄罗斯和东欧地区依然保持公立学校均衡发展传统格局,也增设少量私立学校作为富裕阶层的择校对象。其他发展中国家情况大体如此,如印度,在城市既有很好的公立中小学,也有高收费私立学校,但农村学校质量普遍偏低,农村学校正式教师都是公务员待遇,当财政不足时乡村就没有足够的教师或教学点,于是,有的地区村民集资聘请识字青年教孩子学习。再如巴西、墨西哥,公立中小学不仅免除学费、书本费,而且提供免费早餐或午餐,硬件条件也不错,教师也敬业。但中产阶级和富裕阶层却不愿把孩子送到公立中小学,而是送到高收费私立学校,以便孩子考上优质高中,保证考大学时能有更高竞争力。结果,两国质量最好的是公立大学,收费很低,每年招收的学生90%来自中产阶级或富裕阶层家庭,对低收入家庭子女进入优质大学的机会形成挤压。也有个别发展中国家,试验举办少量优质公办校,收取低于私立学校的额外费用,提供的是准精英化教育。

  总之,无论是福利化模式,还是兼顾选择模式,义务教育均衡发展都与促进公平的基本政策取向有直接关系,一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出,提供免费程度不同的义务教育,保证基本入学机会公平。同时,部分国家给义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间,通常是满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求,显然,不同国家在公共教育资源配置方面存在着政策价值取向的差异。

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