二、2015年前世界全民教育重点是扩大受益面和提高质量。

　　谈到义务教育，还须关注世界的全民教育（Education for All，简称EFA）问题，这是国际组织1990年在泰国宗滴恩开会时各国政府形成初步共识的主题，从字面上看就是“为了所有人的教育”。1990年～2000年间全民教育的重点放在扫盲和普及义务教育上，多数发展中国家着力普及初等义务教育，低收入国家感到压力很大。相比之下，发达国家早已普及九年乃至更长年限的义务教育，在满足学龄人口基本教育需求方面达到很高水准。回顾我国中小学教育，新中国成立后有过顺利发展，也走过曲折道路，改革开放以来教育事业步入正轨，1986年立法确定义务教育制度，特别是党中央和国务院1993年发布《中国教育改革和发展纲要》，要求到20世纪末基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，使得义务教育进程同政府签署世界全民教育宣言的承诺相契合，在世纪之交取得了显著成就。国际组织认为，在九个发展中人口大国（简称E9）之中，我国全民教育进展比较顺利，另外巴西、墨西哥、埃及、印度尼西亚的义务教育普及程度也很不错，但印度、巴基斯坦、尼日利亚、孟加拉国遇到不同程度的困难。

　　2000年，国际组织酝酿全民教育第二阶段任务，推出了《达喀尔行动纲领》。该纲领确认了到2015年前要实现的六项目标，并作为全球《千年发展目标》的内容，让各国政府统筹考虑作出承诺，它们分别是：（1）扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育；（2）确保在2015年以前所有的儿童，尤其是女童、各方面条件较差的儿童和少数民族儿童，都能接受和完成免费的和高质量的初等义务教育；（3）确保通过公平获得必要的学习机会，学习各种生活技能，来满足所有青年人和成年人的学习需求；（4）2015年以前使成人脱盲人数，尤其是妇女脱盲人数增加50%，所有的成年人都有接受基础教育和继续教育的平等的机会；（5）2005年前消除初等教育和中等教育中男女生人数不平衡的现象，并在2015年以前实现教育方面的男女平等，重点是确保女青少年有充分和平等的机会接受和完成高质量的基础教育；（6）全面提高教育质量，确保人人都能学好，在读、写、算和基本生活技能方面都能达到一定的标准。上述目标涉及了学前教育、免费初等义务教育、成人学习、扫盲、消除性别差异、提高质量等领域，对第一阶段目标进行了重大调整，不仅发展中国家觉得全民教育第二阶段任务很重，而且连部分发达国家也感到有一定压力。

　　尽管各国政府在签署《达喀尔行动纲领》时已达成基本共识，但进入新世纪以来，世界经济发展出现许多新的变数，各国在推进全民教育方面显得不够协调。现在《达喀尔行动纲领》时间过半，各国进展很不平衡，发展中国家遇到制度和财政等方面诸多困难，同时也认为发达国家没能在教育援助上负起应有的责任。国际组织则根据形势的变化，经常对全民教育的理念赋予新的意义，归纳一下至少有以下五方面思路，均围绕所谓“面向全民（for all）”展开，政策含义却各有侧重，可为不同国家的教育决策提供参考。

　　一是有质量的全民教育（Quality Education for All），联合国教科文组织曾在2003年巴黎召开的世界教育大会期间举行了教育部长圆桌会议，90多个成员国教育部长围绕“有质量的全民教育”主题展开了讨论，当时部长们愿意确认的是，全民教育的重点在于义务教育，应当通过均衡发展增加机会公平，并在此基础上不断提高基本教育质量。这也是最容易达成共识的一个政策思路。二是保障全民基本技能（Ensure Basic Skill for All），近年来世界银行的序列报告曾就知识社会、知识为了发展等专题进行研究，有报告提出，保障全民拥有掌握基本（知识）技能的能力，是适应经济社会发展和产业结构调整需求的重要环节，应作为人力资源开发重点之一，联合国教科文组织对此也有所呼应。这一政策思路对后发国家尤其显得十分重要。三是全民的终身教育（Lifelong Education for All），20世纪90年代以来，经合发展组织在年度教育政策分析报告里不断对这一理念进行阐释，而且对部分成员国不同年龄组人口参与正规学校教育和成人教育培训的状况进行了抽样调研，力图把动员全民参与的终身教育作为其成员国教育政策的标志性价值。要把这一思路付诸实施，无疑需要强大的经济实力和完善的公共财政制度作为支撑。四是更强的全民教育（Strong Education for All），这是经合发展组织在2008年题为“教育公平的十个步骤”的专题报告中所强调的一个政策要点，表面上是针对公共教育供给公平程度而言，其深层目的则在于抢占国际范围人才竞争的先机和制高点。这属于发达国家最具前瞻性的战略思路之一。五是全纳的全民教育（Inclusive Education for All），联合国教科文组织2008年在日内瓦召开的世界教育大会，就从全纳教育的主题切入，核心是尊重学生和社区的需求、能力、特点、预期的多样性，消除一切形式的歧视。这一思路依然把义务教育阶段作为行动的重点领域。

　　国际组织倡导的教育政策思路所传递的信号是，如今全民教育已成为一个跨国界政策行动，绝大多数国家都要对全民教育作出相应决策，我国在制定实施教育规划政策时，也需将其作为参考，这是在经济全球化背景下我国提升综合国力和国际竞争力的选择。因此，从国家层面法律政策文本看，对于上述五个方面的宏观政策思路，我国政府都已进行了原则部署。其中，与义务教育均衡发展关系最直接的还是第一、五项思路：有质量的全民教育，意味着我国义务教育人口覆盖率达到99%以后，应满足社会不同阶层对义务教育质量的新要求；全纳的全民教育，在义务教育阶段的重点，则是强调让每个适龄儿童少年受益，并缩小现实差距而趋于更加公平。